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底特律市的情况与多伦多十分类似。去年5月,这座处于金融危机中的汽车城开始在市内数个区域对废物收运和单物质流循环利用服务进行市场化,将25.7万户住家所需的服务分包给了两家公司。
负责城市紧急事务管理的官员指出,城市选择私营公司的标准是,公司是否能够有效地降低服务的成本(每年预计减少600万美元)、能够提升服务水平、能否为受到影响的150名市政雇员提供工作。
然而,市场化并非适用于所有的城市。
2011年时,俄亥俄州托莱多市的前市长麦克˙贝尔将市内18万余户住宅的固废管理服务外包给了私营公司,指出此举能够为城市节省280万美元。
多伦多市的垃圾收运车
任市长迈克尔˙科林斯在2011年时是市议员,曾经反对进行市场化,在当选市长后也曾试图将固废管理服务重新划归市政,但却发现,虽然市场化时所承诺的成本降低和服务提升是否得以实现令人存疑,但想要重新让市政当局再次成为服务提供者,已经变成了不可能完成的任务。
孟菲斯市也曾考虑到要进行市场化,但最终决定以买断工龄的形式对环卫工人进行裁员,来减少人力成本。佛罗里达州的南迈阿密市和北迈阿密海滩市最近也决定不进行市场化,而是继续由市政部门提供收运服务。
三、环卫市场化实践——多伦多的双重体系困境
福特市长于2011年开始对生活垃圾的收运进行市场化,但效果却并不如预期,导致城市的废物管理服务面临着半市场化的尴尬局面:央街以西城区的收运工作已经市场化,而央街以东的收运工作却仍归市政管理。现任市长特里在2014年竞选时,曾承诺将把全市的收运工作都外包出去。在当选后,特里市长正在兑现承诺,不断推动市场化的进程。
那么市场化到底是如何运作的呢?又会带来什么样的影响呢?对多伦多来说,想要回答这两个问题,既十分简单,但同时又十分复杂。市政当局将城市垃圾收集及处理外包虽然引发了很多争议,但过程却相对简单,而令问题复杂化的则是,多伦多还存在另一种市场化的模式,遵循的是一套完全不同的规制。
在多伦多,废物收运公司既可以签订与市政当局协商的合同,也可以与业主直接签订合同,相当于形成了两套完全不同的收运体系。所以说,在服务质量、责任追查、监管等方面,收运服务是否是由私营企业提供并不十分重要,决定性因素反倒是合同的性质。
如果想要全面了解特里市长提议的全面市场化将会造成的影响,就必须了解市政当局与私营企业签订合同的性质,并同时比较此类合同与业主与企业间合同的不同之处。
1、通过与市政当局签约实现市场化
特里市长推进的市场化其实是多伦多市废物管理服务市场化的第三阶段。1995年,在被多伦多合并前,怡陶碧谷市对垃圾收运服务进行了市场化,而前市长罗伯˙福特在2011年对央街以西的城区进行了市场化,令多伦多的收运服务出现了公私两立的局面。在特里市长的口中,前两次将收运服务外包都实现了收运成本的降低。在进行市场化后,怡陶碧谷市每年节省了180万加元的成本,而福特在2011年的市场化则为城市每年节省了1190万的收运成本。
多伦多市的垃圾收运工人曾在2003年和2009年发起了两次长时间的罢工,对市政收运服务在市民中的口碑产生了不利影响,在罢工发生后的数年中为市场化创造了条件。2009年的垃圾收运工人罢工长达39天,令公众对多伦多工会的支持受到了尤其严重的影响。尽管如此,在一些批评家看来,对收运服务进行市场化将不可避免地降低服务的透明度,同时也是政府不愿意与公会合作,充分保护工人利益的表现。
在多伦多东区,市政官员对市场化持有反对态度,认为只要当前市政收运服务在提高效率后,已经变得比私营企业更具成本效益。此外,市场化是否能够实现长期的降低成本效果,目前依然没有人能够回答。尽管存在许多异议,但通过与市政当局签订合同来实现市场化,就可以从功能上对原有的市政收运服务进行复制。
目前与市政当局签订合同,在负责央街以西收运服务的是GreenForLife(GFL)环境有限公司,而同样签订了合同负责前怡陶碧谷市收运服务的则是米勒集团。目前,两家公司的收运服务模式都复制了之前市政收运的模式。与市政当局签订的合同规定,两家公司都必须遵守多伦多市对分类处理、循环利用、有机废物的规定,并同时继续适用市政当局的垃圾中转站和绿道垃圾填埋场。
GFL公司与市政府签订了收运服务合同,图中是一辆该公司的收运车
GFL公司的收运车上的表示展示公司与市政厅签订了合同
绿道垃圾填埋场位于安大略省伦敦市的郊外,在2007年被多伦多市政当局以2.2亿加元收购,用来接收停止向美国密歇根州运送生活垃圾后,市内产生的垃圾。多伦多与其他三座安大略省的城市在来自多方压力的作用下,决定于2011年初停止向密歇根州输出生活垃圾。目前,所有与市政当局签订合同的外包服务商都必须将垃圾运至此填埋场。
虽然多伦多市垃圾收运服务的市场化被广泛报道,但公众却并不知晓,随着地产业的繁荣发展,多伦多生活垃圾的收运服务正在悄然脱离市政当局的管控。虽然市政当局与GFL公司签订了合同,为多层公寓提供生活垃圾收运服务,但公寓管理方及物业公司却可以选择不使用由市政当局规制的收运服务,转而直接与私营公司签订合同。目前,在多伦多全市6000余座多层公寓楼中,有大约30%选择了不使用与市政相关的收运服务。
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