环评审批的司法审查之困境与克服

摘要：环评审批是环保部门依职权作出的具有高度科技专业性的行政行为，法院如何审查高度科技专业性行政行为值得关注。通过分析我国的62起环评行政诉讼案件可以发现：在实体审查方面，法院往往以欠缺相关的知识与技术为由，采取尊重行政机关的专业性判断的态度;在程序审查方面，法院仅审查程序是否形式合法，而不过问程序是否实质合法或是否正当。司法审查的退让使得针对环评审批的司法监督名存实亡，环评审批权在“科技专业性”的遮掩下不断被滥用。为制约行政权，确保环评预防环境污染与生态破坏功能的发挥，法院应将审查的重点放在程序上，在程序审查中遵循正当行政程序标准，同时，亦应在实体审查中确立合理性审查标准。

环境损害一旦发生，往往难以消除和恢复或者虽能消除和恢复但耗资巨大。环境影响评价(以下简称：环评)作为从源头预防和减轻环境污染的“阀门”，是环境保护法的重要制度。[我国《环境影响评价法》第2条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”在2017年我国《行政诉讼法》被修订之前，规划环评被视为抽象行政行为，不属于我国《行政诉讼法》规定的司法审查范围。因此，笔者于本文中的研究对象为建设项目环评，以下所称环评限定为建设项目环评。]在大部分国家和地区环评文件是由建设单位编制的情形下，势必需要一道对环评文件进行行政审批的控制程序。环评审批是环保部门根据有关环境保护法律、行政法规的规定，对环评文件的编制、内容、结论，环评文件可否作为该项目建设和营运期间环境管理依据，建设项目是否符合环境要求，以及在项目建设和营运期间应当注意的问题等方面进行审查而作出的审批。环评审批是行政机关依法作出的区别于项目许可程序的独立行政行为，其属于司法审查的对象在理论界和实务界已无争议。其中存在的问题关键是法院如何审查环评审批这一高度科技专业性行政行为，方能既严守司法权与行政权的分工，又有效监督行政权依法行使，从而确保环评不被架空，不沦为形式，充分发挥其预防环境污染与生态破坏的功能。

一、直面真相：环评案件裁判文书解读

为客观真实全面反映环评案件的审判现状，笔者以“事实”与“理由”的关键词皆为“环境影响评价”，在中国裁判文书网上搜索到自2007年1月1日至2016年11月10日所有的行政判决书共计242份。经过筛选、剔除建设单位未评先建被行政处罚的案件、单纯申请环评信息公开的案件、起诉规划部门的案件后，其中，公民个人或村民小组以利害关系人身份要求法院撤销环保部门的违法环评批复的案件共62件，笔者于本文中即以这62件案例作为分析对象。

(一)裁判结果分析：原告屡屡败诉

在公民个人或村民小组以利害关系人身份要求法院撤销环保部门的违法环评批复的62起案件中，原告胜诉的案件仅3起，胜诉率4.8%。这62起案件中，2008年、2009年各1件，原告均败诉;2013年13件，原告败诉12件，仅1起案件原告胜诉;2014年26件，原告败诉24件，仅2起案件原告胜诉;2015年14件，原告均败诉;2016年7件，原告皆败诉。

原告为何会屡屡败诉?难道是环保部门依法作出的环评审批决定无可挑剔，对项目环评的监管无可置疑?据报道，环评乱象丛生，环评造假、未批先建现象普遍，本应作为环境风险过滤器、安全阀的环评制度，却屡屡成为“大漏斗”。[王社坤：《堵住环评造假，方有环保公信》，《人民日报》2013 年1月30日第 005 版。]环评案件属于典型的“民告官”，在我国，因各种利益的干扰、各种权力的介入，“民告官”的行政诉讼呈现原告的胜诉率低即被告的败诉率低，10年前被告败诉率占30%左右，至2014年我国《行政诉讼法》修订(修订后的我国《行政诉讼法》以下简称：新《行政诉讼法》)时下降到10%左右。[《中国民告官案原告胜诉率从10年前30%降至10%》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1105/c1001-25976290.html，2016年12月3日访问。]然而，随着新《行政诉讼法》试图破解民告官案件的立案、审理、执行“三难”的努力，各地“民告官”案件原告胜诉率有所提升，如广州2016年1月至6月行政诉讼原告的胜诉率为17.54%。而环评案件同样作为行政案件，不仅原告胜诉率远低于行政诉讼平均胜诉率，并且胜诉率在2015年、2016年均为零，并没有随着我国《行政诉讼法》和我国《环境保护法》的修订有所提升，而是降低了。[我国《环境保护法》2014年修订以后，以7个条文即第19条、第41条、第44条、第56条、第61条、第63条、第65条规范环评及其审批行为。]到底是什么原因致使环评案件中的原告屡屡败诉，只能从裁判文书寻找答案。

(二)法院裁判原告败诉的理由归纳

通过阅读裁判文书，笔者发现，原告诉请法院依法撤销环保部门的违法环评批复的理由主要有以下几个方面：一是作为环评审批部门的被告没有审批权限;[存在这种情况的案件包括刘立娥诉房山区环境保护局案，(2013)房行初字第95号;邢淑芳诉房山区环境保护局案，(2013)房行初字第97号;龙潭镇马家坪村第六村民小组诉嘉禾县环境保护局案，(2015)郴环行终字第7号;伍权等诉湛江市环境保护局案，(2015)湛开法行初字第31号;谷万宝等十二人诉盘锦市环境保护局案，(2014)盘中行终字第00023号。]二是环评文件的编制弄虚作假，如捏造环评数据、公众参与造假等，而审批部门审查不严;[存在这种情况的案件包括刘卫东诉青岛市环境保护局案，(2013)南行初字第29号;深圳市龙岗平湖街道山厦社区居民委员会诉深圳市人居环境委员会案，(2013)深中法行终字第382号;杨本先诉青岛市环境保护局案，(2013)南行初字第30号;何从武等诉陕西省环境保护厅案，(2014)西中行终字第00115号;金建萍等诉河南省环境保护厅案，(2014)中行初字第169号;彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅案，(2014)雨行初字第00006号。]三是环评审批违反相关程序规定，如未告知利害关系人;[存在这种情况的案件包括程保芳诉信阳市环境保护局案，(2014)信中法行终字第64号;卢红等204人诉杭州市萧山区环保局案，(2013)杭萧行初字第6号;王坤杰诉昆山市环境保护局案，(2014)苏中环行终字第0001号;夏春官等诉东台市环境保护局案，(2014)盐环行终字第0002号;张家军诉湖南省环境保护厅案，(2014)长中行终字第00038号;耿宏旭诉洛阳市环境保护局案，(2014)洛行终字第121号;郭成亮等诉宁夏回族自治区环境保护厅案，(2015)银行终字第25号;沈静诉湖北省环境保护厅案，(2015)鄂江汉行初字第00178号。]四是环评机构无相关资质或与建设单位有利益关联;[存在这种情况的案件包括深圳市龙岗平湖街道山厦社区居民委员会诉深圳市人居环境委员会案，(2013)深中法行终字第382号;彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅案，(2014)雨行初字第00006号。]五是参加评审的专家不符合法律规定;[深圳市龙岗平湖街道山厦社区居民委员会诉深圳市人居环境委员会案，(2013)深中法行终字第382号。]六是应编制环境影响报告书，而仅编制环境影响报告表或仅填写环境影响登记表。[存在这种情况的案件包括林静诉苏州国家高新技术产业开发区环境保护局案，(2015)姑苏环行初字第00002号;罗某某等诉湘潭县环境保护局案，(2015)潭中行终字第87号。]

针对原告认为“作为环评审批部门的被告没有审批权限”，法院往往依据我国《环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》及相关地方性法规、规章认定被告具有审批权限。[例如，在(2013)房行初字第95号刘立娥诉房山区环境保护局案中，法院通过解释《北京市环保局关于调整下放环保审批权限的通知》认定被告拥有审批权。]仅在谷万宝等十二人诉盘锦市环境保护局一案中，法院认为被上诉人作为被委托人只能以委托人的名义实施具体行政行为，以自己的名义作出的批复行为非其法定职权，应判决撤销其批复行为，但该项目早已建成通车，撤销该具体行政行为将给公共利益造成重大损失，因此不宜撤销该批复行为。[参见辽宁省盘锦市中级人民法院(2014)盘中行终字第00023号行政判决书。]

针对原告主张被告审批环评文件时未征求公众意见违反法定程序要求撤销该批复行为，法院如何裁判取决于其对我国《行政许可法》第47条第1款中“重大利益关系”的理解。有的法院直接认为环评批复没有直接涉及他人重大利害关系，因而被告未告知原告有关听证的权利，并未违反我国《行政许可法》有关听证的规定，而判决原告败诉。[参见湖南省长沙市中级人民法院(2014)长中行终字第00038号行政判决书。]有的法院则认为：“关于原告诉称被告在作出行政批复过程中未保障陈述、申辩和要求听证的权利，由于原告未提供具体的法律规定，该主张亦不成立。”[参见河南省信阳市中级人民法院(2014)信中法行终字第64号行政判决书。]有的法院认为：“《环境影响评价法》第16条第2款第(一)项的规定可视为在环境保护专业领域进行行政许可时对于‘重大利益关系’这一法律概念的判断标准，而进一步判断是否属于可能造成重大环境影响的建设项目，标准在于《建设项目环境影响评价分类管理名录》是否将该建设项目列入编制环境影响报告书的范围。本案中的行政许可授益对象并不需要编制环境影响报告书，而仅应当编制环境影响报告表，对其进行行政许可不必适用《行政许可法》第47条之规定。故对原告提出昆山市环保局未依法履行行政许可听证权利告知程序的主张不予支持。”[参见江苏省苏州市中级人民法院(2014)苏中环行终字第0001号行政判决书。]有的法院认为：“虽然现行法律、法规对《行政许可法》第47条规定的‘重大利益关系’未作明确界定，但根据通常理解，对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人必要的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。环保部门在审查和作出这类事关重大民生权益的行政许可时，未告知原告陈述、申辩和听证的权利违反法律规定。”[夏春官等诉东台市环境保护局案，(2014)盐环行终字第0002号。]

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