行业报告｜环保成为十九大重要议题 环保行业进入发展新时期

美国环境产业发展历程：注重环境立法，“环保十年”成绩斐然

伴随工业化程度提高，环境污染频频发生

美国现代经济体系的建立经历了从19世纪工业革命开始到现在的两百多年，从农业社会、工业社会转变到信息社会，可以概括为四个阶段：

1）工业化起飞时期：18世纪末-1860年。18世纪末，美国开始进入工业化时代，充分利用欧洲工业革命的技术成果，使得工业化技术起点较高。19世纪初，美国初步建立了城市商品经济、市场经济。拥有人口数量最大的农村地区成为城市制成品的主要消费市场，城市商贸以买卖和出口农业产品为主。1860年内战前，美国的东部、中西部地区已经形成较为完整的铁路交通网络系统和当时最完整的运河系统，逐渐消除地理上的阻隔。

2）工业化初期：1860-1930年。南北战争后种植园经济、奴隶制度被摧毁，美国大量修建铁路，架设桥梁，蒸汽机、钢铁行业发展迅速，科技发展促使美国实现农业的机械化。1914年时，美国占世界工业生产的比重从1870年的23%增长到了38%，同时成为世界最大的石油生产国和铜的最大消费国，生铁产量大于德国、英国和法国产量之和，钢产量几乎等于德国、英国、俄国和法国的产量之和。1925年，美国家庭数为2500万，汽车拥有量超过2000万。这一时期是美国环境污染的发生和发展期，随着传统制造业的迅猛发展，自然资源和环境遭到严重破坏，美国人在享受工业发展带来的物质财富和便利的同时，不得不接受伴随而来的环境污染，但1948年发生在匹兹堡南部小镇多诺拉的污染事件，让美国意识到环境问题的紧迫性。

3）工业化中后期：二战后至90年代初。战后初期，美国工业总产量占全球的1/2，外贸出口额占1/3，黄金储备占3/4，煤和石油占62%，钢为61%，汽车为84%，世界上85%的民用飞机和85%的冰箱、洗衣机为美国所产。50-60年代的十年间，随着劳动生产率的提高，大批劳动力向服务业转移，美国进入后工业化阶段，产业技术进步与结构调整推动新一轮经济增长，美国经济保持了长达106个月的持续增长，GDP水平上升38%，人均消费水平增长35%，成为战后美国经济发展最快的时期。之后经济增速有所回落，产业结构持续向轻化和高度化发展。与日本类似，在这一时期，伴随着经济快速发展，爆发了众多严重的环境污染问题。与此同时，环境污染问题逐渐得到公众以及政府的重视，美国社会进入“环保十年”。

4）信息经济时代：20世纪90年代初至今。美国在信息技术革命的推动下，跨入信息经济和知识经济时代。信息资源与物质资源处于同等重要的地位。以信息技术产业为代表的高新技术产业为主导，以高新技术改造的现代农业、制造业和现代服务业作为主体产业，成为美国信息时代经济产业结构的主要特征。第三产业比重超过70%。

经济高速发展，环境问题暴露。在工业化中后期，空气、水、土地等污染问题与日俱增。美国河流湖泊的污染里程占总里程的35%以上，沿海和地下水污染十分严重；现代化农业大量使用化肥，导致土壤有机结构改变、自然生产力下降；土壤侵蚀现象严重。1966年，纽约发生空气逆温导致八九十人死于烟雾。1969年，圣芭芭拉发生漏油事件，上百万加仑石油灌入加利福尼亚海，油污杀死众多野生动物，浸透整个海滩。克利夫兰市的凯霍加河和伊利湖因被工业污染成为死气沉沉的臭水沟。1970-1980年期间，美国遭遇能源危机，用煤替代石油，二氧化硫的排放量每年增长约5%，因热电厂燃烧含硫量高的燃料污染大气带来的损失，如植物受害、建筑物受损、人体受害的医疗开支等相当于美国GDP的2%，高达300亿美元左右。

“洛杉矶光化学烟雾”事件：1940年，洛杉矶车辆数量达250万辆，每天消耗约1600万升汽油，排放的汽车尾气中含有1000多吨碳氢化合物、300多吨氮氧化合物、700多吨一氧化碳等，与炼油厂、供油站等燃烧石油产生工业废气叠加后，导致光化学烟雾严重。加上洛杉矶三面环山，市区大气的水平流动相对缓慢。洛杉矶成为“雾城”。光化学烟雾损害人体，影响植物，柑橘减产、松树枯萎；酸雨现象日趋严重。1952年因呼吸系统衰竭死亡的65岁以上老人达400多人，1970年75%以上的市民患上了红眼病。

“多诺拉”事件：1948年，地处群山中的多诺拉市的钢铁厂、锌厂和硫酸厂排放出大量含二氧化硫的烟雾，在山谷中弥漫并持续多天，20人因吸入气体死亡，40%的居民患病。

环境立法、财政政策、产业化引导、市民运动助推环保产业发展

“环保十年”法案频繁出台，公益诉讼强化环境执法。20世纪六十年代，美国联邦政府无专职进行环境保护的机构，主要由卫生教育部、内务部和农业部等三家共同负责。1969年，发生了美国环保史划时代的标志性事件，国会通过《国家环保政策法案》，作为美国历史上第一个全面地把环境保护作为国家基本政策的法律，由此开启了美国出台相关政策和立法的浪潮，环境保护并进入法制化轨道，行政法规和立法成为保护环境的重要工具和手段。

随着社会环保意识的勃兴，国会在70年代制定一系列新的环保法案，内容涉及空气和水的保护、杀虫剂的管制、濒危物种的保护、危险化学品的控制、海洋和大陆架的保护、公共土地的监管。与此同时，联邦政府越来越多地承担环境保护责任，1970年成立国家环境保护局，统一行使环保智能，并直接向总统汇报，主要负责强制排污企业遵守各项环保法律，领导、管理、协调全国的环境保护工作。70年代末美国已建立完善的环保体系，由一系列覆盖面较广的环境保护法和以环保局为代表的环境保护行政机构组成。70年代被称为美国的“环保十年”。

美国环境保护立法遵循三大基本原则：第一，为所有的联邦机构规定了特别职责；第二，创设对私人企业的生产和生产过程所产生的污染处置加以管理的污染规制体系；第三，颁布对某些特殊性质的地域、植物、动物加以特殊保护的法规。美国联邦、州、区域和地方政府都可以制定本辖区的环境保护政策目标，但是下一级政府制定的规定只能比上一级政府制定的规定更加严格，同时四级政府之间相互合作，共同制定规则并监督实施，以确保实现环境保护目标。

《环境政策法》确立了“公众参与”环境保护的法律地位，之后的环境法律均将“公众参与”具体细化到环境政策和标准制定之中，并且授权任何公民可以就“公众参与”提起“司法审查”或者公民诉讼。“环境公益”诉讼开始逐渐增多，成为一个强化环境执法的有力工具。通过它，原告更多的是寻求公共资源的保护，而不是个人损失的赔偿。1972年，美国最高法院一项关键决定放宽了对诉讼案由的限制，允许对损害公共资源（如大气、水质和森林）等行为提起诉讼。此后的几十年，美国法院受理了数以万计的环境诉讼案件，在落实环境法方面发挥了重要作用。

司法领域的这些进步不仅开启了美国环境公益法律（简称EPIL）时代，同时还极大地改善了美国的环境与公众的健康水平。美国环境保护署也发展成一个拥有1万5千多名全职员工的庞大部门，其中工程师、科学家和环境保护专家更是超过半数。环境公益法律还发挥了实打实的惩戒作用，比如英国石油公司就曾因2010年“深水地平线”号钻井溢油环境污染事故而被罚款620亿美元。

财政助力环保技术创新，税收激励环保产业发展。通过财政资助关键领域的技术创新也是美国政府常用的手段。美国政府通过提供研发经费、示范补贴以及贷款等各种方式，来激励环保产业相关技术、产品和服务的发展。奥巴马政府将绿色产业视为对美国传统优势产业——信息技术、汽车和金融进行升级、创新的新动力，将这些优势产业的绿色改造和将这些产业在环保产业中的应用作为美国应对经济危机的重要措施。

美国政府一直将环保产业的研发和产业化视为环保产业发展的关键所在，联邦政府和产业界都对此给予了高度的重视与投入。作为美国环境事务方面的最高研究和执行机构，美国环保局（USEPA）是应公众对空气、水和土壤的的要求而成立的，其主要任务是保护人类健康和维护空气、水、土壤和其他资源不受破坏。美国环保局的环保财政支出主要用于如下五个领域内的环保基础设施投资、环境技术的研发项目和信贷投资，为美国环保技术的发展提供有力保障。

学研产体系加速环保技术产品研发与商业化。美国政府非常重视推进环保技术的产业化进程，通过加强企业与科研院校的合作，将环保相关技术和产品的开发和商业化融为一体，从而极大地加快了环保技术的产业化进程。美国政府早在20世纪90年代初期就制定了加速技术产业化计划，对环保技术的开发在技术示范、提供场地、申请许可的审批等方面给予支持，尽量将其产业化进程中的障碍降至最低。在选择哪些环保技术进行加速产业化时，该计划以环境和市场需求作为基本的选择条件，并对具有商业化条件的技术，在其产业化进程中对诸如试验、示范、评估等每一个关键节点都予以明确的目标评估。通过这些加大研发投入、加快产业化进程政策的实行，美国政府成功地孵化了最早的一批中小型环保企业，他们也逐渐发展成为当今活跃在环保领域的数万家公司和组织。

美国政府还制定了环保研发战略目标，研究如何在保持各种技术适度比例下强调发展污染预防技术，吸引投资倾向于高技术风险、长返还期限的项目，并促进国际环保技术的合作。在这一战略目标的指引下，美国政府各部门中与环境有关的部门均制定了各自的环保发展计划。1995年美国政府制定并发布了《国家环境技术战略报告》，希望通过加速环保技术的更新换代，推动环保产业的进一步发展。这项政策的核心目标是通过开发和应用新型环保技术，在达到经济发展目标的前提下将各种投入的消耗降到最低，即以最为经济有效的方式来进行生产，一次提高生产水平并保护和改善环境。美国政府要求各级政府和产业界紧密合作，并确定了工业生态、清洁能源、污染清除和恢复、生态系统的恢复和管理、生物技术、管理决策信息技术和可持续的农产品技术等关键领域。

公众环境危机意识增强，环保组织积极开展环保运动。1961年作为美国现代环境运动的开端，海洋生物学家卡逊发表《寂静的春天》，指出合成杀虫剂DDT的危险性，向公众表达向公众表达环境危机意识，敲响环境危机的警钟。DDT因成本低廉、效果显著、使用方便，成为防止农林害虫的首选方法，在美国大规模推广，1947-1965年使用量增加了5倍。美国国内围绕DDT爆发了一场大辩论，涉及食品安全、政治、经济和道德方面肯尼迪总统最终授意进行深入调查。20世纪60年代美国成立了3200多个环保组织，其中，长期关注荒野保护的塞拉俱乐部，作为最杰出的环保组织之一，于1964年推动通过《荒野法案》；于1967年说服垦荒局放弃在大峡谷国家公园修建水坝的计划。环境保卫基金会以其法律领域的专业性，将环保战略从立法领域拓展到司法领域，提供环境专业知识、开展政策活动，促使政府颁布法令禁止使用杀虫剂DDT，并在后来参与了《清洁空气法》的制定。各种自然资源保护组织的活跃活动，吸引了公众的广泛关注。1970年4月22日，约200万美国人聚集以表达对环境现状的不满，之后4月22日被确定为“地球日”，预示着环境预示着环境革命的到来。

环保技术世界领先，成为对外出口优势产业

美国环保产业从早期的终端污染控制与处理的传统环保产业领域，后逐步外延至包括开采、生产、运输直到终端利用以及回收、处理及再利用等一个全生命周期的，涉及到能源、生态和气候变化的广义环保体系。早期开展环境保护立法与管理措施并没有使美国经济受到影响，反而创造新的就业岗位，推动美国经济发展。

主要可分为两个发展阶段：1970~1989年为第一阶段，1989至今为第二阶段。第一阶段环保产业发展迅速，年均增长率达20%以上，需求潜力大，竞争不激烈，大批企业涌入；第二阶段由于产业渐趋成熟及多种因素影响，增速放缓，1989年环保产业增速为15%，1990年为10%。下降的主要原因有：1）以往环保支出70%来自于工业界，随着清洁生产的推广，污染预防意识增强，企业加大污染预防的投资和管理，废物产生量下井，污染治理量下降；2）许多急迫的环境公害此时已得到基本的控制。

90年代，美国将环境研究列为国家优先项目后，环保产业从业人员已有100万人，产值达1470亿美元，1993年产值已近8000亿美元，出口额800亿美元。1999年，产值为1964.65亿美元，出口总额为213.1亿美元，提供139万个就业机会，拥有11.5万家环保环保企业。作为美国最具创新能力和技术诀窍的经济领域之一，其研发成果70%以上转为专利或技术许可证，大大高于工业界相应的转化率。

美国的环保技术水平长期处于世界领先地位，是对外出口的传统优势产业之一，产值占全球环保产业总产值的三成左右。数据显示，1970年美国环保产业总产值为390亿美元，仅占其GDP的0.9%，而2008年产值增长到3157亿美元，吸纳就业人数187万人。30年间环保产业产值年均增长率超过6%，同期GDP年均增长率仅为2%~3%。美国在环保产业，尤其在环境服务业的多数领域具有较强的竞争力；在固体废弃物管理、有害废弃物管理、环境工程、补救措施、分析领域、信息系统方面遥遥领先；在水和空气污染控制设备领域也处于领先地位。自上世纪末，美国的加利福尼亚、德克萨斯、宾夕法尼亚等地区，已拥有实力较强的环保产业。目前，加利福尼亚、宾夕法尼亚、德克萨斯、伊利诺伊、纽约、新泽西、马萨诸塞等州是环保产业产值名列前茅的地区。

国际环保产业格局的变化来看，近10年里，美国环保产业或清洁技术实际上在走下坡路。在新能源领域,美国在风能、太阳能乃至新能源汽车等传统优势领域已被德、日等发达国家超越；在一些技术创新和专利申请方面，美国甚至不及中国；在新能源与清洁技术的投资方面，美国也落后于中国、土耳其、巴西、英国和意大利。同其他发达国家对比分析，得出主要原因为：拒绝对碳排放采取总量控制，没有指定中期战略，清洁能源与技术投资的下降，联邦机构之间缺乏充分的协调，缺乏清洁技术的研发投入，未能充分实现技术的商业化以及公众环保意识薄弱等。

科学制定环保政策，公益诉讼保障实施。日美在环保产业发展方面的经验充分表明，环保产业的政策和激励机制对其产业发展影响重大，尤其是在产业发展的初中期阶段。上世纪80年代发达国家一系列环保法案和政策措施的出台是推动环保产业发展的首要因素。政府通过制定有关的环境标准，颁布为实现这些标准所必需的法令法规(如有关的税、费、罚款、贸易许可证等)，形成了环保产业特有的政策驱动机制。但环保产业的持续稳定发展需要政府在战略层面为其指明方向并保持持续、稳定的政策出台，这需要国家把握好环保政策与产业发展和反馈的规律性，从环保产业、服务、技术和贸易的角度充分考虑环保政策对产业的各种影响，综合科学地制定环保政策。环保政策的稳定、细致、可操作性强极具重要性。公益诉讼作为环保政策司法实践，可以有力地维护环保政策的施行。

而我国目前的环保政策以行政命令和控制措施为主，这对产业发展是不利的。参考日本政府在环保产业发展中参与度极高，市场化程度较低。可借鉴美国的经验，尽量利用市场机制提供相对稳定的环保政策与机制，及时地发挥其政策效用。美国对税收手段在环保产业发展中很重视，使其相对完善的环境税收政策对产业发展起到了很好的调控作用。我国即将在2018年1月1日开始征收环保税，可以借鉴美国政府的财税支持政策，为环保产业的发展提供配套的财政支持，激励环保产业相关产品和服务的发展。

完善技术标准体系。“十三五”规划中要求提高“两高”和产能过剩行业准入门槛，强化节能、环保、土地等指标约束，严控高耗能、高排放产业增长。要大力促进经济转型升级，把资源消耗、环境损害和生态效益纳入经济社会发展评价体系，进一步完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。而发达国家已经建立了适应市场经济发展的国家技术标准体系，并达到完善阶段，无形中建立了一道坚固的绿色贸易壁垒。在完善的环保技术标准体系下，标准已深入社会生活的各个层面，为法律法规提供了技术支撑，并成为环保产业准入、契约合同维护、贸易仲裁、合格评定、产品检验、质量体系认证等的基本依据。

增加环保投资投入，拓展资金来源渠道。同发达国家相比，我国的环保投入差距很大，发达国家占GNP1.5%以上，而我国仅占0.7%左右，不及发达国家投入的一半。在“十二五”期间，我国环保投资达3.1万亿元，环保投资资金来源渠道相对单一，目前主要为政府财政投资，据统计，我国70%以上的环保资金来源于政府或者公共部门，2011、2012、2013年全国中央财政节能环保投资的支出分别为2641亿元、2963亿元、3383亿元，分别占当年全社会环保投资的40%~50%。政府和企业的环保需求。政府和企业的投资直接催生了环保市场需求。“十三五”规划纲要对环境综合治理、生态安全保障机制、绿色环保产业发展等方面进行了总体部署。明确大力发展节能环保产业，将其培育成一大支柱产业。据环保部规划院测算，“十三五”全社会环保投资将达到17万亿元，是“十二五”的3倍。

完善官产学研体系，加速环保技术商业化。我国鼓励加强企业之间、企业与研究机构之间的合作，但由于现阶段高校、科研院等机构承担着环保技术研究的任务，环保产业的创新主体集中在高校、研究院等科研院所，很多发明专利仍未产业化，官产学研体系亟待完善。同时，我国仍缺少针对环保产业中小企业创新的投融资政策和支持保障措施。

拓展国际环保市场，并购实现资源整合。日美在整治自身环境污染的同时，不断向国外出口环保技术与产品，在国际市场上占主导地位。近年来，随着国内环境基础设施建设的不断加快，中国环境装备产品以及工程建设可拓展新的国外市场，实现环保产业国际化发展。而中国在水处理、固废处理、大气治理等方面积累的丰富的建设和运营经验，以及门类齐全的技术装备，市场中极具竞争力的环保龙头企业，为中国开拓国际环保市场奠定了坚实的基础。此外，通过并购整合和投资经营，环保企业可迅速整合形成产业链，延长产品线，提升技术服务水平，快速抢占市场制高点，实现跨越式发展，提高产业集中度。

国内观察：从“要我环保”到“我要环保”，环保内生动力加速释放

一般来说，环保产业的主要参与方包括：政府方、排污方、治污方三大主体。我们认为目前阶段，随着政策体系的逐步构建，我国环保产业主体参与环保工作的内生驱动力正在快速释放，从“被动”变为“主动”，自下而上的完成从“要我环保”到“我要环保”的蜕变。这一关键性的转变将为整个环保产业的发展提供巨大动能。

政府方：政府是环境监管的责任主体，对辖区环境质量负有法定职责，在环境管理中具有提供制度供给、公共政策、公共产品、公共服务，并依法进行环境监管和执法的基本职能。

排污方：造成环境问题的主要责任方。广义上来讲，从政府部门到各大企业，再到普通公民，都直接或间接的充当了面向自然环境的“排污方”；狭义上来讲，排污方主要指的产生污染物的工业企业。

治污方：主要指的是负责环保产品生产、环保基础设施建设及运营的环保公司。服务于政府部门及排污方。

下文中，我们分别阐述了政绩考核体系、环境管理机构、环境执法力度、环境管理制度四个领域正在发生的变化，其中政绩考核体系由“唯GDP论”向“绿色考核体系”的演进激发了领导干部，也就是政府方参与环保工作的热情；而环保税、排污许可制等长效环境管理机制的建立则将内化了排污方的环保治理成本，刺激其主动投资环保设备以达到更高的排放指标；与此同时，环境管理体制的垂直改革和环境执法力度的逐步加强则同时影响着政府方和排污方两大主体以更为积极的态度面对环保工作。社会各方主动参与环保的大趋势正在形成，环保产业的变革即将来临。

政绩考核体系：由“唯GDP论”向“绿色考核体系”演进

“绿色考核”在干部考核体系中的权重逐步提升。2013年12月，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确指出“不仅仅将地区生产总值作为干部政绩考核的唯一指标，加强政府负债、民生建设等指标设计，突出科学发展导向”；2016年12月，中办、国办共同印发《生态文明建设目标评价考核办法》，提出采取评价和考核相结合的方式，实行年度评价、五年考核，依照各地的环境质量及公众满意度等方面生成地区绿色发展指数，以此激励各地环境保护的积极性。我国环境治理绩效在干部考核中的权重经历了从无到有的过程，政绩考核体系中“绿色考核”部分权重的上升将极大提供各级政府领导干部对生态环保工作的积极性，释放政府方进行环保工作的内在驱动力。

第一阶段：权重空白期（1949年—1998年）。在这一时期，环境问题尚未对社会发展造成显著阻碍，并未引起太大关注。干部考核多处于定性考评阶段，环境治理绩效并未纳入干部考核体系。

第二阶段：权重偏低期（1998年—2003年）。高速经济增长使环境承载负担加重，环境问题快速显现。但由于指标化考核体系尚处于初步建立与探索阶段，对工作绩效的指标选择往往更加注重易于被量化的经济实绩。环保绩效纳入考核体系的考量有所体现，但所占权重较轻。

第三阶段：权重上升期（2003年至今）。社会各方对环境指标尽快纳入考核体系的呼声也愈益增强。2006年，中组部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，包含环境保护在内的众多民生指标开始被广泛重视，对干部的绩效考核在关注经济建设绩效的同时，更加理性地将环境保护、基础设施建设等作为重要参考。

干部离任审计、责任追究进入到生态领域。2015年8月，中办、国办共同印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，并于同年11月印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，这标志着领导干部自然资源资产离任审计的试点工作正式启动，该项工作的最终目的是推动领导干部守法、守纪、守规、尽责，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。《方案》试点工作从2015年至2017年分阶段分步骤实施，逐步规范，自2018年开始，建立经常性的审计制度。这项制度实际上是要给离任的领导干部算一笔“自然资源资产管理和生态环境保护的账”，督查其在仍内做到经济发展和环境保护并重，不偏废其一，提高生态环保工作自觉性。