行业报告｜环保成为十九大重要议题 环保行业进入发展新时期

环保管理机构：进行垂直管理改革，努力做到标本兼治

2016年9月，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，所谓环保垂直管理是指地方环境监测和环境监察权直接归省级环保部门管理，其优势在于：1）能够有效避免地方干预环境保护，同时也能加强对地方环境保护的责任追究；2）能够极大保证环保相关资料数据的真实性；3）能够有效加强环境执法的力度。垂直管理制度改革的目的是从变革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善。目前河北、上海、江苏等12个省市已经提出了垂直管理制度改革试点申请，并陆续开始实施，按照要求，到“十三五”末全国省以下环保部门将按照新制度运行。垂改主要内容包括：

（1）省级环保部门扩权。县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理（仍为市级政府工作部门）。

（2）执法重心下移市县。改革后环境执法重心将向市县下移，并且提出实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。

（3）人事任免权利重新分配。改革后，市级环保局领导班子实行以省为主的双重领导干部体制。另外，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。

垂直管理在一定程度上改变了原有行政属地管理的情况，进一步明确了地方环保部门与所属地党委政府之间的责任关系，明确了地方环保部门更为独立、灵活、权威的身份地位。垂直管理通过派出机构等制度设计，可以改善基层环保力量弱、执法难的状况，促使地方政府更好地履行环保责任，一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法、环保责任难以落实等问题可以从制度上加以规避和克服。同时，垂直管理通过提升地方环保部门执行力度，把环保责任落实在地方，进一步强化地方党委和政府的生态环境保护主体责任。中央、地方两级政府，以及被管理的排污企业主动参与环保的内生动力将得到激发。

环境执法力度：环境执法装上“牙齿”，执法力度显著提升

新环保法实施，提升环境执法力度。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过《环保法修订案》，并决定于2015年1月1日开始正式施行。新《环境保护法》由原来的47条增加至70条，增加了政府、企业各方面责任和处罚力度，被称为“史上最严环保法”。与此同时，为贯彻实施新《环境保护法》，环保部配套出台了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等配套规章，并联合公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局发布《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的规范性文件。上述文件的出台等于为之前若干年一直处于弱势地位的环境执法装上了“牙齿”，执法效果改善明显。

《新<环境保护法>四个配套办法实施与适用评估报告（2016）》评估显示，新《环境保护法》四个办法自2015年实施以来，已在全国范围内普遍实施，且取得了初步成效。新《环境保护法》生效实施两年来，地方党政领导对环保工作重视程度空前，环境监管执法力度明显加大，社会各界关注环保、参与环保的意识明显提升。《环境保护法》规定的各项制度和措施执行的力度、遵守的程度、产生的影响，超过了过去环境保护法史上的任何一个时期。

通过构建完善的环保督查体系，加大环境执法力度。从2016年初至今年9月4日已结束的中央环保督察首轮“一试点+四批”的结果来看，督查威力节节提升，压力层层传导。通过配套今年4月7日启动的“2+26”城市大气污染防治强化督查，年底将实施的中央专项督察，以及督促地方建立的省级环保督察体系，一套完善的环保督查体系正在逐渐构建。

在中央环保督查进行中，每个环保督察组均由正部级官员带队，所到之处，向社会公开举报电话，寻找老百姓不满意的环境问题，并着重剖析地方党政干部对环境保护不作为的线索。第一轮中央环保督察已实现了对全国各省（区、市）督察全覆盖，共办结了9万件举报、责令整改7.7万家企业、立案处罚2.7万件、问责1.7万人、罚款近13亿元，并且力度一批比一批强。

新环保法的实施以及环保督查工作的顺利推进，极大的提高了环保方面的执法力度，扭转了长期存在的环境执法力度不强的实际问题，展现了中央对环境治理的决心，一方面是政府方有足够的信心开展环境管理工作，另一方面也驱动排污企业从事治理工作。

环境管理制度：环保税、排污许可证助长长效机制建设

排污许可制：落实企业总量控制

顶层各项政策频发，排污许可制加速落地。随着环保形势的不断严峻，排污许可逐渐被纳入到多部法律，从立法层面上推动了排污许可证的发展。2008年修订的《水污染防治法》和2015年修订的《大气污染防治法》均明确排污单位应当取得排污许可证。2014年修订的《环境保护法》规定国家依照法律规定实行排污许可管理制度。由此，我国排污许可制度的实施全面拉开帷幕。2016年11月，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，系统提出了排污许可制改革的顶层设计，明确要求将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度。随后环保部印发了《排污许可证暂行管理规定》，对于排污许可证的申请、核发、实施、监管等做了详细的规定。

排污许可证主要内容包括基本信息，许可事项和环境管理要求三部分内容。基本信息主要涵盖排污单位基本情况，如排污单位名称、注册地址等，同时包含企业基本生产情况，如生产装置、主要产品及产能、污染防治设施等。许可事项主要关注企业排污情况，如排污口位置和数量、排放去向，排放污染物种类和许可排放量等。环境管理要求提出排污单位应公开自行监测、执行报告等信息。

排污许可制以推动环境管理制度改革，改善环境质量为总体目标。当前国家已经率先完成造纸，火电两个行业排污许可证的核发，预计2017年完成“水十条”“大气十条”重点行业及产能过剩行业企业许可证核发，重点包括石化、化工、钢铁、有色、水泥、印染、制革、焦化、农副食品加工、农药、电镀等；2020年全国基本完成名录规定行业企业的许可证核发,企事业单位环保主体责任得到落实,基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制。

排污许可制度是落实企事业单位总量控制要求的重要手段，排污许可证重点对污染治理设施、污染物排放浓度、排放量以及管理要求进行许可，其载明的许可排放量即为企业污染物排放的天花板。现有企业若达不到许可标准，必须进行污染物减排，敦促企业进行生产工艺革新、技术改造或增加污染治理设施、强化环境管理。这将加速企业对现有环保设施进行升级改造，刺激污染治理需求。

费改税：提高执法刚性，内化环境成本

2016年12月25日十二届全国人大常委会通过《环境保护税法》将于2018年1月1日起施行，按照“税负平移”原则将“排污费”向“环保税”平移，不再收取排污费。至此，经过10年的努力，我国首部《环境保护税法》出台，该法的出台集中体现了党中央施行"绿色税制"、推进环境污染防治以及推进生态文明建设的决心，同时从根本上提升了环境保护的法律效力，强化企业治污减排，使环保工作更加有效地落实到位，为环保市场构筑巨大想象空间。

税负平移，更具执法刚性。环保税计税科目是根据现行排污收费项目设置成大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类；同时将排污费的缴纳人作为环保税的纳税人；根据现行排污费计费办法，设置环保税的计税依据，税负平移。但是费和税有着很大的不同，税是由国家规定的必须缴纳，环保税法明确直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，除依照本法规定缴纳环境保护税外，应当对所造成的损害依法承担责任。而费则不具有强制性，存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题，对保护和改善环境的力度远远小于环保税。

以排污费为下限上浮，增加减免优惠档次。环保税计税额度以现行排污费收费标准为下限基础，鼓励地方上浮应税污染物的使用税额，同时增设了上限，即不超过最低标准的十倍，这既考虑到了地方的需求，又体现了税收法定的原则。同时环保税还增加了减免优惠的档次以及5种免税情况，所有收入全部归地方，中央不再参与分成，这在一定程度上促进了地方的执法力度。

内化环境成本，促进治污减排。环保税按照“污染多、税多；污染少、税少”建立企业多排多缴税，少排少缴税，不排不缴税的环境成本内化的良好机制，从根本上解决了现行排污费制度存在的问题,推进了环境保护工作的法制化进程。按照目前的计税税额，环保税征收后规模可达500亿元，一方面为环境治理筹措了更多的资金，另一方面由于实行调节型税种，将通过税收机制倒逼高污染、高能耗企业转型升级，减少污染物排放，进而推动经济结构调整和发展方式转变,强化企业治污减排的主动性,加速产能结构不合理、排污处置不到位企业的优胜劣汰。