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2. 当污染治理遭遇经济转型
污染治理是否有戏?历史总是惊人的相似,从排污到治污的转变,中国并非特例。历史上,美国、日本等发达国家都经历过“先污染后治理”,并且都发生在经济转型阶段。他们治理污染的过程经验值得我们借鉴。
2.1 美国经验:产业、能源结构双双调整
40年代到60年代,美国空气环境污染事件频发。二战结束后,美国大力发展制造业促进了经济的快速增长,但是随之而来的是环境污染情况的恶化。例如主要大气污染物二氧化硫、二氧化氮的排放量从1940年的不到2000万吨和700万吨上升到1970年3100万吨和2100万吨。当时曾出现过多诺拉市烟雾事件和洛杉矶光化学烟雾事件,其中1952年12月和1955年9月洛杉矶发生的雾霾均导致超过400人死亡。
美国空气污染主要来源于工业生活用煤和汽车尾气。当时美国的空气污染源分为两类,一类是因为家庭和工业用煤燃烧之后产生的有害气体排放,多诺拉烟雾事件就是工业排放物久聚不散导致的。另一类是交通工具使用石油化学燃料导致的碳氢化合物等污染物排放,在阳光直射下会产生化学反应从而合成有毒雾霾,这也是洛杉矶光化学烟雾事件的成因。
大量污染事件促使公民环保意识觉醒,面对日益严峻的环境问题,污染最严重的各州和地方政府开始采取治理污染的措施,例如1947年加州颁布了加州的《空气污染控制法案》。而直到1955年,联邦政府颁布了第一部联邦空气污染治理法案,全国范围内的大气污染治理工作才正式拉开序幕。
1955年开始,联邦政府颁布的环保法案涉及领域从大气污染开始,逐步拓展到生态环境保护的多个方面。由于40-60年代美国环境污染最为严重的是空气问题,因此早期颁布的多项法案主要涉及大气污染,例如1963年的《清洁空气法》、1967 年的《空气质量法》。1969年联邦政府出台了《国家环境政策法》,标志着环境保护全面展开。随后,政府陆续出台了《联邦水污染控制法》《联邦灭虫剂、灭鼠剂法》、《海洋管理法》、《有毒物质运输法》等。
除了逐步完善环保立法以外,美国还利用行政化和市场化手段多拳出击。具体来说,美国对二氧化碳、二氧化硫、固态废物等多项污染物排放征税。针对移动污染排放源,美国基于《机动车空气污染控制法》对机动车安装行驶诊断系统,严格控制出厂车辆的污染源排放标准。针对工业企业试行排污许可证制度,建立排污权交易制度,同时利用减税手段鼓励企业安装环保设备。
经过全国层面的污染治理,美国环境问题得到明显改善。一方面,污染物排放出现明显下降。有毒雾霾主要成分二氧化硫排放量从70年代初的3116万吨持续下降到80年代初的2281万吨,累计下降幅度超过25%。其他空气污染物如颗粒物、一氧化碳排放量也均在1970年前后出现了明显的下降。
另一方面,美国的能源结构也发生调整。污染物的排放主要与化石燃料的使用直接相关,在限制污染物排放的同时,美国也降低了对化石类传统能源的使用。具体来看,美国化石燃料能耗占比从60年代末的96%下降到2015年的82%,相对应的可再生能源和废弃物能耗占比则从70年代初的2.1%上升到目前的4.6%。
以大量使用传统燃料的发电行业为例。70年代以来石油、天然气和煤炭等传统能源的发电量占比持续下滑,累计下降幅度超过16%。尽管70年代的两次石油危机导致油价大涨,煤炭作为替代能源用于发电的占比出现了跳升,但是煤炭发电占比的长期趋势是下滑的,相比于80年代中旬的58%,2015年已经下降到35%。
污染物排放下降和能源消耗变化的背后是美国整体产业结构的调整。40年代-60年代环境污染事件频发与工业高速发展密不可分,其中重工业的发展导致能源消耗的持续上升,而环保意识的薄弱导致相应的污染排放不达标。因此,在出台多项环保措施控制污染物排放的同时,美国也开启了产业结构的调整,旨在从根本上减少环境污染来源。
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