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实际上BT和BOT均属于广义PPP的概念,这里强调的狭义的PPP概念,即强调政府入股的公共基础设施建设的运作模式。原来BOT模式前期垫资均有社会资本承担,而PPP中,更强调的是政府出资和其效力的发挥。
PPP的兴起背景在于两点:1.解决地方融资平台、地方政府负债问题,2. 引导资金脱虚向实,促进基础设施建设健康发展,托底中国经济。
本阶段PPP最重要特点在于:1. 政府入股项目公司;2. 政府与社会资本PPP项目的表外化,减轻债务负担;3. 政府付费机制的完善,通过运营绩效评价,作为一项运营收入支付给项目公司。
因此,政府更偏好运用PPP模式的项目有两个特点:
1.投资体量大; 2.政府付费类项目。需要说明的是,这里并不是说使用者付费不适合PPP,相反使用者付费和项目的未来现金流更好,PPP项目质地也更优异,但相对来说政府并不担心这类项目融资。
环保行业理念和投资发展变迁:
环保行业的发展一定要结合经济发展,同时契合阶段性矛盾。在我国经济发展初期,环保基础设施不健全,包括工业污染源头控制不及时,环保行业的投资以设施建设为主。随着治理到了一定阶段,设施逐渐完备。环保逐渐与各个行业生产过程契合,在供给侧强调节能减排、绿色公益,在需求侧,强调绿色消费、环境友好消费。
而经济发展到当前阶段,人们越来越意识到,环保问题更应放在一个大的体系下看待。李克强总理在2017年政府工作报告中,对环保工作进行了部署。突出“生态、山水林田湖”环保治理创新理念。报告强调抓紧划定并严守生态保护红线,无论是从制度上还是从产业上,均有进一步的部署。
“生态环境”概念是不同于以往的治理理念的创新。首先,强调经济发展和环境保护的对立统一性;其次,强调环保行业共生于其他行业;最后,说明环保治理是一项系统工程,需要统筹协调,源头及末端治理并重。
当前的水环境治理、雾霾治理。都是在“生态环境理念阶段”的系统性工程,强调生态系统、大环境的概念。2017年工作报告强调未来将不断完善生态补偿机制,建立资源环境监测预警机制,开展健全国家自然资源资产管理体制试点,出台国家公园体制总体方案。
水环境项目既是“生态环境理念”的先行者,又是“投资体量大、政府评价及付费机制占主导”,这两点正好与现阶段PPP项目特点有效的契合。水环境治理及配套工程需要资金和专业力量,这些是政府希望社会资本或专业机构承担的,同时水质作为水环境治理的评价指标易获取和标准化,也符合政府购买服务的运营绩效评价指引。因此,在环保领域,水环境治理才是运用PPP模式的重要领域。
3.2、水环境项目打包成PPP,解决技术和融资问题
水环境项目打包成PPP,通过引入专业社会资本,解决专业技术问题,同时通过引导资金,撬动社会资金,解决融资问题。
PPP项目执行分为:识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段。
1. 识别阶段:PPP项目一般由政府或社会资本发起,以政府发起为主。在初筛阶段,财政部门会同行业主管进行分析,即项目要符合本地经济和社会发展的实际需要。而后准备材料,需要提交可行性研究报告、项目建设运营成本分析、项目产出说明和初步实施方案。
识别阶段最重要的是:物有所值评价和财政承受能力论证,是实施PPP项目的基本原则。
物有所值评价:包括对项目的各项指标的定性、定量分析。定性分析包括:规模、场地、运营、成本、收入、社会资本实力、风险、政府问责机制等;定量分析通常采用“公共部门比较值法(PSC)”与“影子报价政府支付成本净现值法”判断项目全生命周期的成本、收益情况。
财政承受能力评价:是政府财政部门根据PPP项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对政府付费或政府补贴项目,开展承受能力论证。每一年度从预算安排的支出责任(股权+运营+风险承担+配套支出),占每年公共预算支出比例应当不超过10%。整体通过审核的项目即可进入PPP项目库。
2. 准备阶段:包括3个部分,管理框架组成、实施方案编制和实施方案审核。管理架构组成需要建立协调机制和确定项目实施机构。项目实施方案则需要确定:(1)项目概况;(2)风险分担与利益共享模式;(3)项目运作方式;(4)交易结构;(5)合同体系;(6)监管架构。最后由财政部门牵头对项目方案进行审核。
3、采购阶段:项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选取适当的采购方式:可采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购方式开展,对社会资本投资主体进行遴选。
(1)公开招标:发布公告到开标不少于20天,公开招标开标不得少于3家投标人,发出中标通知到签订合同不得多于30天。
(2)竞争性磋商:竞争性磋商是指政府采购人、代理机构组成磋商小组,与符合条件的社会资本进行磋商,根据文件内容进行响应和报价。提交响应文件自发布公告起不得少于10天,发出中标通知到签订合同不得多于30天。
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