禁止洋垃圾入境对我国垃圾分类的意义与启示

摘要：生活垃圾分类和禁止洋垃圾入境严控固体废物进口两项制度均有利于改善环境质量，提升国内固体废物回收利用水平。回顾我国固体废物进口历程，禁止洋垃圾入境严控固体废物进口是我国新时代经济发展和环境保护的必然要求，对我国垃圾分类的主要启示是：

（1）再生资源应回归其“生活垃圾重要组成部分”的本来属性，才能将垃圾分类的责任和压力传导至每个居民身上，引导居民切实履行环境责任；

（2）必须从改善环境质量全局出发，从全生命周期视角思考，开展垃圾分类处理全链条设计，强化全过程环境监管，提升垃圾分类处理技术水平与环境管理水平，推动再生资源行业转型升级；

（3）现阶段推行垃圾分类，应着眼于居民分类习惯的真正养成、生态环境质量的整体改善和高质量发展的根本要求，采取选择性分类策略，注重分出产物的“质精”而非“量大”，提升我国在全球价值链中的层级。

2017年3月，国务院办公厅转发国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，对“普遍推行生活垃圾分类制度”做出了部署，提出到2020年底，基本建立生活垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。2017年4月，国务院办公厅印发了中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过的《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求2017年底前全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物，2019年底前逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物，强化洋垃圾非法入境监管，彻底堵住洋垃圾入境，提升国内固体废物回收利用水平。两个涉及固体废物管理的国家层面重要实施方案在较短的时间内相继出台，从不同角度都明确提出了提升固体废物回收利用水平的目标，可以说是一套“组合拳”，二者相辅相成，互相策应，形成合力，共同服务于我国环境质量改善这一目标的实现，为建设美丽中国和全面建成小康社会提供有力保障。

一、我国固体废物进口历史回顾

我国进口固体废物始于上世纪80年代初。总体而言，1990年之前进口规模较小，每年不到100万吨，稳步增长至1997年超过1100万吨，之后大幅增加，2002年进口量达2200万吨左右，5年内翻了一番；2005年激增到4300万吨，3年内就翻了一番。2005年实施的《固体废物污染环境防治法》对进口固体废物管理进行了规定，明确规定禁止境外固体废物进境倾倒、堆放、处置，禁止进口不能用作原料的或者不能以无害化方式利用的固体废物，对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理，公布禁止进口的固体废物目录，进口固体废物必须符合国家环保标准并经行政主管部门检验合格等，进口固体废物有了具体的法律适应条款，之后固体废物进口增长速度得到一定遏制，进口规模渐趋稳定。2011年发布《固体废物进口管理办法》后，固体废物进口进一步得到规范，2012年达到约5890万吨的高峰之后，进口量逐年缓慢下降，2015年降至4700万吨。

2015年全国进口废物数量前八位的品种依次为废纸(62.1%)、废塑料(15.6%)、废五金(11.0%)、氧化皮(3.4%)、铝废碎料(2.8%)、铜废碎料(1.7%)，废船(1.6%)和废钢铁(0.9%)，合计占实际进口废物总量的99.1%。排名前三的废纸、废塑料、废五金三者合计占进口总量的88.7%，是进口固体废物管理的重中之重。

上述数据是国家质检、海关或环保主管部门发布的官方统计数据，针对的是合法合规进口的可以用作原料的固体废物，不包含各类走私、夹带、瞒报、偷运入境的固体废物，即真正意义上的“洋垃圾”。如果将各类走私、夹带、瞒报、偷运入境的固体废物包括在内，实际入境的固体废物数量将远大于上述统计数据。

二、禁止洋垃圾入境严控固体废物进口的经济背景分析

《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》发布后，许多人表示不理解，为何我国会长期允许“洋垃圾”进口，实际上是混淆了进口固体废物和“洋垃圾”的区别。“洋垃圾”入境无论什么时候都应该被严厉禁止，但是固体废物进口则要以发展的眼光加以审视。上世纪80年代初，我国全力转向以经济建设为中心，起步阶段百废待兴，基础薄弱，属于典型的“短缺经济”，产能不足，各类生产物资都存在短缺现象，需求极其旺盛；另一方面，当时我国整体环境容量相对较大，全社会对环保的认识还非常粗浅模糊，发展压倒一切是主旋律。而在当时，发达国家已经普遍进入“过剩经济”时代，对环境质量的要求已进入高级阶段，所以发达国家的一些固体废物出口到中国作为替代原料，在一定程度上缓解了我国原材料供应严重不足的问题，同时也在一定程度上化解了发达国家大量固体废物缺乏稳定出路的难题，是“双赢”的选择。

中国经济经过近40年的高速发展，已成为全球第二大经济体，无论是通过国内生产，还是通过全球采购，各类原料都可以得到充分供应。现阶段我国钢铁、建材、玻璃、电子产品、纺织品、塑料制品、纸制品等在全球均占据很高市场份额，都存在不同程度的产能过剩现象，市场销售价格一路走低，企业利润菲薄甚至亏损运营。与此同时，固体废物品质的不稳定决定了其只能生产相对低端的产品。过去低端产品因价格优势在我国本土就有很大市场空间，目前低端产品在我国的市场空间越来越小，而且大量低端产品的存在还进一步拉低了以优质原料生产的高端产品的价格，恶化了经营环境，扰乱了市场秩序。可以说，以洋垃圾和进口固体废物支撑的产能中相当一部分属于过剩产能和落后产能，属于供给侧结构性改革中需要淘汰的产能。

三、禁止洋垃圾入境严控固体废物进口的环境背景分析

“生态文明建设”、“环境质量改善”已成为我国新时代主旋律。过去由于不少地方重视经济发展轻视环境保护、重视眼前利益忽视长远利益，对固体废物进口及再生利用企业的全过程监管能力薄弱漏洞较多，致使洋垃圾走私入境屡禁不止，进口固体废物中洋垃圾夹带现象时有发生。进口固体废物鉴别本身是一项专业性较强的工作，我国进口固体废物鉴别体系尚不完善，鉴别机构较少能力有限，同时海关和检验检疫机构的监管也不可能做到全面覆盖和精准识别，很难完全杜绝高额利润驱动下的故意夹带和瞒报走私。中国环境科学研究院在2012-2014年间共完成了324例进口固体废物鉴别，鉴别结论属于禁止进口的固体废物高达77.8％，可见走私夹带之盛。

以洋垃圾和进口固体废物为原料的生产企业，相当一部分属于“散乱污”企业，污染治理能力低下，甚至没有污染治理设施，实质上是以污染环境为代价换取经济利益，加剧了不少区域环境质量恶化，环境容量耗竭，严重影响人民群众身体健康和社会和谐稳定，必须进行大力整治。环保部开展打击进口废物环境违法专项行动中，提出立案处理处罚建议的企业占检查企业总数的60%以上，可见违法范围之广。针对上述乱象，环境保护部部长李干杰指出，“禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革，能有效切断“散、乱、污”企业的原料供给，从根本上铲除洋垃圾藏身之地，对改善生态环境质量、维护国家生态环境安全具有重要作用”。

除此之外，禁止洋垃圾入境严控固体废物进口的一个重要原因就是腾笼换鸟，为国内生活垃圾分类分出的可回收物再生利用提供渠道和空间，形成市场牵引机制和价格倒逼机制，从正反两个方向促进我国固体废物回收利用水平的提高，为普遍推行生活垃圾分类制度创造条件。