禁止洋垃圾入境对我国垃圾分类的意义与启示

四、禁止洋垃圾入境严控固体废物进口对生活垃圾分类的启示

我国进口的固体废物中3/4以上为废纸、废塑料，主要来自于美国、日本、英国等发达国家生活垃圾分类产物。据中国再生资源回收利用协会统计，2016年我国废纸、废塑料进口量分别达到约2850万吨和735万吨。如此庞大的固体废物出口既为发达国家化解了固体废物处理压力，减少了污染物排放及碳排放，又创造了大量就业机会，带来了丰厚的经济回报。撇开走私夹带等非法出口不谈，发达国家固体废物出口之所以能够形成巨大产业，主要得益于其较为严格的垃圾分类制度，出口导向的固体废物分类反过来也带动了废纸、废塑料分类回收比例及效果的不断提升。由此可见，良好的垃圾分类对一个国家的经济发展和环境保护都具有积极的促进作用，值得大力倡导，努力推行。

废纸和废塑料同样也是我国垃圾分类的重点品种。我国人均纸张和塑料的消费量和废弃量远低于发达国家，仅为美国的1/4左右。但由于我国人口基数庞大，废纸、废塑料的总产生量仍然十分巨大，而且随着经济的进一步发展和人民消费水平的进一步提高，产生量还将不断增加。2016年，我国再生资源回收行业回收的废纸、废塑料量分别达到4963万吨和1878万吨。考虑到我国人均纸张和塑料消费量远低于发达国家，我国废纸、废塑料的回收利用率实际上已经超过了许多发达国家，我国生活垃圾处理设施中废纸、废塑料的含量远低于发达国家就是强有力的证据。我国再生资源回收行业对垃圾分类减量做出了巨大贡献，大大减轻了垃圾处理行业的负担，这一历史功绩必须予以高度肯定。但是，目前我国的再生资源回收还不是真正意义上的垃圾分类，还需要在普遍推行垃圾分类制度以及禁止洋垃圾入境严控固体废物进口的新形势下实现转型升级。

一是我国再生资源回收行业仍然依赖“收购”垃圾或从业人员分拣垃圾实现较高的回收率，增加了回收成本，不利于居民自觉履行垃圾分类的环境责任，也有悖于“产生者负责，污染者付费”的基本原则。发达国家的固体废物之所以有较大的出口市场，主要是因为大部分居民能够按照要求自觉完成分类。如果居民分类效果较差，需要向居民“购买”分类合格的垃圾，这一产业将不复存在，这些垃圾也只能进入焚烧厂、填埋场等垃圾处理设施。因此，垃圾处理与再生资源回收两网融合，不但是管理体系上的融合，更应该是管理理念上的融合，即要树立再生资源就是“生活垃圾重要组成部分”，同样也是“污染源”的理念。向我国出口固体废物的发达国家中，废纸、废塑料、废金属、废玻璃等等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上并无任何区别，不但没有阻碍回收利用，反而促进了回收利用。目前我国生活垃圾定位于“污染源”，因此生活垃圾处理是政府主导的公益民生事业，可以按照处理量得到政府财政补贴，整体而言发展态势良好，行业集聚度较好，技术与管理接近世界先进水平。与此相反，再生资源定位于“资源”，因此再生资源回收是市场主导的商业行为，得不到政府的处理补贴，企业因陋就简以降低成本，抵御市场风险能力较差，时时处于“被动挨打”的局面。只有让再生资源也回归其“生活垃圾重要组成部分”的本来属性，才能将垃圾分类的责任和压力传导至每个居民身上，引导居民切实履行垃圾分类投放的环境责任，让再生资源回收行业名正言顺地争取政府的财政补贴和税收优惠，光明正大地要求社会承认它对资源节约和环境保护的巨大贡献，在严格规范的监管和充分有力的制度保障下，向生活垃圾处理行业一样实现快速、稳定、健康发展，真正成为生活垃圾减量化、资源化的主力军。

二是由于历史的原因，相当一批再生资源回收企业属于技术含量低、产业集聚度低、污染防治水平低的产业，具有典型的“散、乱、污”特点，对区域环境的负面影响抵消了其回收资源带来的正面效益，有悖于“绿水青山就是金山银山”的环保新理念。有人过于夸大固体废物再生利用对于原生资源替代的正面效益，片面宣传回收一吨废塑料、废纸、废金属能够替代多少原生资源，减排多少污染物和温室气体，但是忽略了一个基本的事实：再生利用也要消耗资源能源，同时排放污染物和温室气体，如果执行严格的环保标准，在经济上就不一定是可行的，如果从全生命周期来衡量，在环保上也可能没有优势可言，否则就难以解释为什么发达国家垃圾已经得到较好分类，而且拥有先进的再生利用技术，为何不在本土实现“资源”的再生利用，而是优先寻求出口到发展中国家。中国已经提前半年公告，2017年底前将禁止进口生活源废塑料，但发达国家仍然希望通过施加压力、通过交涉或谈判促使中国改变政策，或者寻找下一个“接盘侠”，而不是在本国建立再生利用设施。进口废纸、废塑料的价格较我国本土回收的废纸、废塑料价格高约30%，说明发达国家分类垃圾的品质已经较我国为高。发达国家还准备采取进一步措施提高出口固体废物品质，以满足中国更加严苛的进口标准，也不愿意在本国进行再生利用，可见“再生利用”并非想象的那般美好。不管是进口固体废物，还是我国自身分类回收的固体废物，其再生利用过程都必须保证环保达标，注重全生命周期综合环境绩效最优。因此，我国在推进垃圾分类过程中，必须纠正“只管分类不管去向”、“只管利用不管环保”、“只管局部不管全局”的片面观念与做法，从改善环境质量全局出发，从全生命周期视角思考，开展垃圾分类处理全链条设计，强化全过程环境监管，提升垃圾分类处理技术水平与环境管理水平，推动再生资源回收行业转型升级。

三是由于原料品质、生产工艺及回收成本限制，再生资源加工产品多为低端产品，相当一部分属于落后产能和过剩产能，不符合新时代“高质量发展”的转型升级要求。为什么洋垃圾会从发达国家源源不断流向发展中国家，而不是相反？这是市场经济在全球配置资源的结果。由于发展阶段、竞争能力和综合国力的差异，发达国家处于全球价值链的高端，而发展中国家则处于全球价值链的低端。全面禁止洋垃圾入境严控固体废物进口，本质上也是一种供给侧结构性改革，旨在重塑全球价值链，提升我国在其中的层级。短期之内对再生资源加工利用行业将产生一定冲击，经历阵痛，大量低端企业将面临淘汰关停命运，但从长远来看则是一个重大机遇，有助于产业集聚度、技术水平、管理水平、环保标准和产品质量的提升，促使再生资源加工利用行业走向以国内固体废物为主要原料的转型发展道路，进而对前端的垃圾分类投放、分类收集提出更高要求，综合市场调节和政府引导的力量，倒逼垃圾分类收集和再生资源回收效率的提升。我国废纸、废塑料、废金属、电子电器废物、废旧汽车、废旧自行车等产生量巨大，如果普遍推行垃圾分类制度能取得显著成效，完全可以避免对进口固体废物的依赖，为我国垃圾分类产物提供可靠出路。但是，必须要注意的是，短时间之内我国垃圾分类投放的准确性不会很高，现阶段追求“大而全”的分类处理，其后果往往是一堆垃圾勉强分成组分略有差异的几堆垃圾，在付出较高的经济成本或环境代价的前提下生产出大量缺乏市场空间的低端再生产品。“高质量发展”也意味着过去量大质次、薄利多销的低端再生产品将逐步退出历史舞台。因此，现阶段推行垃圾分类，应着眼于居民分类习惯的真正养成、生态环境质量的整体改善和高质量发展的根本要求，采取选择性分类策略，注重分出产物的“质精”而非“量大”，提升我国在全球价值链中的层级。分类产物“质精”才能保证再生产品的高质量，得到高值利用，其余垃圾在现代化、多元化垃圾处理设施中得到安全处置，真正实现垃圾的减量化、资源化、无害化处理。

总之，禁止洋垃圾入境严控固体废物进口是我国全面提升生态文明的标志性举措，对普遍推行垃圾分类制度是一项重要保障和一个重大机遇，也给我们在推进垃圾分类工作的系统性、复杂性和长期性方面带来很多重要启示。再生资源应回归其“生活垃圾重要组成部分”的本来属性，才能将垃圾分类的责任和压力传导至每个居民身上，引导居民切实履行环境责任；必须从改善环境质量全局出发，从全生命周期视角思考，开展垃圾分类处理全链条设计，强化全过程环境监管，提升垃圾分类处理技术水平与环境管理水平，推动再生资源行业转型升级；现阶段推行垃圾分类，应着眼于居民分类习惯的真正养成、生态环境质量的整体改善和高质量发展的根本要求，采取选择性分类策略，注重分出产物的“质精”而非“量大”，提升我国在全球价值链中的层级。

本文是作者为中国城市环境卫生协会2018中国（深圳）垃圾分类减量高峰论坛（2018.4.12-13）撰写的论文，将在论坛进行同名报告。