巩义市生态水系PPP项目案例分析

摘要

城市生态水系担负着保障防洪排涝安全，优化水资源配置，改善周边人居环境，支撑城市经济社会持续发展的任务。国务院《水污染防治行动计划》，要求到2020年全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少；到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除。财政部、发改委、住建部、环保部及水利部等各部委相继发布了财建[2015]90号、财建[2017]455号、发改农经[2017]2119号等文件，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式开展水利项目建设，在国内也已成功实施较多案例。本文简要介绍巩义市生态水系PPP项目实施情况并对关键问题进行分析，为同类项目运作提供参考。

关键词：PPP生态水系

一、项目背景

水是生命之源，生产之要，生态之基。国务院发布《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)，要求实施最严格的源头保护和生态修复制度、全面控制污染物排放、全力保障水生态安全。各部委也相继发布了财建[2015]90号、财建[2017]455号、发改农经[2017]2119号等文件，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式等创新模式开展水环境项目建设。在5月份召开的全国生态环境保护大会上，国家主席习近平强调“要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象”，水环境治理已成大势所趋，并成为地方环保部署中的重点工作。

根据《巩义市城乡总体规划（2014-2030年）》，为维护巩义市中心城区“两山并峙，河洛汇流”的自然山水格局，保护和修复伊洛河、后寺河、东泗河、西泗河及坞罗水库等水系的河道轮廓与水体形态，挖掘城市水文化，彰显滨水城市特色，充分发挥伊洛河的历史效益、社会效益和经济效益，巩义市决定对城区生态水系统进行防洪治理、截污治污、景观打造、水系连通等综合整治。

综合考虑巩义市财政支出压力，为提高财政资金利用效率，优化生态水环境项目的建设及运行管理机制，促使政府从基础设施与公共服务的提供者转变为监管者，同时为降低项目全生命周期成本，发挥政府与社会资本各自优势，巩义市政府决定顺应政策导向，采用PPP模式实施巩义市生态水系项目。

本项目2017年9月获得可行性研究报告批复，2017年10月获得政府对实施方案批复，后续进入河南省及财政部PPP项目管理库。

二、项目PPP运作

本项目总投资53.93亿元，包含河道整治工程、水系供水工程、水生态修复工程及景观工程等内容。项目按照主要河流区域分为第一标段伊洛河项目区域、第二标段后寺河项目区域，第三标段东泗河与西泗河项目区域。其中，第一标段总投资22.88亿元，第二标段总投资17.08亿元，第三标段总投资13.97亿元。

（一）项目运作

项目采取“BOT（建设-运营-移交）”方式运作，各标段分别由政府方出资代表巩义水投公司与社会资本按照5%：95%的股权比例共同设立项目公司，共设立三家项目公司。实施机构与各标段项目公司签订《PPP项目合同》后，在合作期内由项目公司负责项目的投融资、建设及运营维护。

鉴于项目资产本身无经营性收益，设置项目公司通过政府付费实现合理回报，政府付费包含可用性付费及绩效运维付费。综合考虑项目基本情况及巩义市财政情况等因素，设置项目合作期为23年，其中建设期3年，运营期20年。合作期结束后，项目资产无偿移交给项目实施机构或其指定机构。

运营维护的绩效考核基础以分项工程为对象，以一年为一个考核周期，通过定期考核和临时考核的方式对项目设施进行现场检查并打分，可用性付费的30%及全部绩效运维付费的计算支付与项目绩效考核结果挂钩。

图项目PPP运作方式

（二）项目采购情况

本项目于2018年1月23日发布资格预审公告，2月24日组织资格预审评审，3月6日发出招标公告，4月2日组织项目开标，后续分别完成了各标段确认谈判并签署了谈判备忘录。5月11日发布中标公告，三个标段分别由中电建路桥集团（牵头人）联合体、中交上海航道局（牵头人）联合体及中原环保（牵头人）联合体中标，具体采购结果在本文第三部分中进行分析。

目前，各标段中标社会资本均已与项目实施机构谈判确定了项目投资合作协议、项目公司股东协议及项目公司章程，各标段项目公司已开始登记注册，待项目公司成立后由项目公司与实施机构签署PPP项目合同。

三、项目关键问题分析

（一）划分标段采购社会资本，分散项目风险

鉴于本项目投资金额高达53.93亿元，具体工程内容分类较多，包含雨洪综合利用工程、河道整治工程、水系供水工程、水生态修复工程、水库水源地保护工程、水库除漏及景观工程等内容。且项目范围相对分散，包括伊洛河、后寺河、东泗河、西泗河及坞罗水库等相对独立区域，各区域的工程内容不同且要求的技术标准及社会资本施工资质也不相同。另外，不同区域的项目环境也有差异，例如西泗河的部分场地因位于尚未完成勘探的文物保护区域，部分审批手续及许可存在不确定性。

为保障项目不因某一具体区域的不确定因素而停滞，同时分散因社会资本自身投融资、建设及运营能力不足而影响项目整体进度及效果的风险。经充分沟通与论证，在多轮市场测试确定社会资本的参与积极性后，项目实施机构最终确定按照区域范围划分三个标段进行招标，根据每个标段的不同情况细化具体的资格条件要求，差异化设定了不同标段所要求的资格资质和投融资实力等因素。

（二）明确各标段边界条件，保障项目顺利融资

PPP项目的顺利融资是保障项目成功实施的最关键因素之一。鉴于本项目具体情况复杂且采用分段招标的方式，为保障项目采购后的社会资本融资工作，项目运作从初始阶段就积极与各类金融机构沟通接触，广泛征求商业银行、政策性银行及产业基金等各类机构意见。

为明确未来各标段项目公司贷款融资的边界条件，经与实施机构、财政及发改部门的不断沟通，本项目在工程可行性研究报告编制及批复、实施方案编制过程中即清楚划分各区域内的投资建设范围、工程部分投资规模及移民安置规模等内容，实施方案分别明确各标段的投资建设及运营边界，项目财政承受能力论证报告也按照各标段分别进行了支出责任测算论证，其他相关文件编制与报批也重点关注并满足项目后期的融资需要,为实现项目贷款融资创造了有利条件。

（三）调整项目结构，锁定投资主体责任

本项目运作过程中恰逢史上最高规格中央经济工作会议召开，防风险成为首要攻坚任务，财办金〔2017〕92号、国资发财管〔2017〕192号、资管新规征求意见稿及正式稿等文件陆续发布，政策规范不断加码，金融市场迅速转向，市场参与者尤其是主要的施工类央企紧急业务刹车，省内众多PPP项目暂停或采购流标，极大地增加了本项目实施落地的难度与不确定性。在此过程中，现代咨询通过与实施机构不间断沟通，调整项目结构以增强吸引力，同时坚持要求联合体中实力最强的牵头人必须承担相应的股权投资义务。

另外，考虑到各类企业在PPP项目运作中的负债“出表”需求以降低集团资产负债率，同时在项目合规运作的基础上降低项目公司注册资本，本项目设置项目公司注册资本低于项目资本金，差额部分计入资本公积等权益性科目，作为项目公司自有资金。联合体牵头人在项目公司中的股权占比不低于30%，但允许牵头人出资金额不低于项目总投资一定比例的前提下，通过提高项目公司注册资本（由其他联合体成员增加出资）降低其在项目公司的持股比例。留出一定空间，既可满足社会资本的负债“出表”需求，也锁定了牵头人的投融资责任以保障项目顺利实施，最终成功完成了三个标段的社会资本采购。

（四）坚持专业化运作，发挥专家作用

本项目实施过程的各环节始终坚持专业化要求。为保障设计效果，项目根据每个标段的差异情况分别采购了共六家水利工程设计单位与景观工程设计单位。另外，为保障建设质量，本项目也为每个标段各采购了不同的水利工程监理单位与景观工程监理单位。

本项目不仅在规划决策阶段广邀各方技术专家反复研究论证，在具体的PPP实施各环节均积极征询各类专家意见。项目的实施方案、物有所值评价、资格预审文件、采购文件、采购确认谈判、项目合同文本谈判等环节全部邀请法律、工程技术、财务及政策等各类专家参与，为项目实施献计献策，从中立专业的角度平衡政府与社会资本双方诉求，保障项目依法依规运作。

（五）各标段采购结果多样，具有代表意义

本项目设置同一社会资本方可同时报名投标多个标段，但只能依据排名选择排序在前的标段中标。根据评审结果排名公示，中电建路桥联合体在三个标段均为第一名，中交上海航道局联合体在三个标段均为第二名，中原环保联合体在第二、三标段均为第三名。

项目最终采购结果如下：

表项目标段中标情况

经分析本项目三个标段中标结果，各标段联合体的组成模式具有一定的代表意义：

第一标段是由施工类央企中电建集团体系下的两个施工类子企业与基金管理人组成的联合体，代表了施工类央企的集团内部合作模式。集团内部协调成本低，效率较高，融资成本低，且熟悉郑州市工程项目环境，因此在对项目收益影响较大的折现率和建安工程下浮率上均有明显的报价优势。

第二标段是由中交上海航道局（牵头人）及其子公司上海交建，与上海当地民企秦森园林组成联合体，代表了区域内施工类央企与民营企业合作模式。联合体成员便于联络协调，也可充分发挥各自资源及优势，投标报价相对较优。

第三标段是由郑州本地国有控股上市公司中原环保与中水电十一局组成的联合体，代表了施工类央企与项目所在地国企的合作模式。其报价计算的总付费高于前两组联合体，在第三标段的综合评分也排名第三。