贵州省环境保护厅关于征求《汞及其化合物工业污染物排放标准（征求意见稿）》地方标准意见的函

3 标准编制的基本原则、制定方法和技术路线

3.1 基本原则

3.1.1 坚持清洁生产与末端治理相结合的原则

在含汞的产品或工艺的整个生命周期的各个阶段都有可能发生汞排放。一种特定的人类活动所产生的汞排放可以被视为最初投入的汞在一个产品或工艺的生命周期的各个阶段被持续分配到各种媒介或排放途径中的过程。本技术政策统筹考虑水体、大气和土壤等多种环境因素，以及污染物从源头产生到末端治理的全过程，采取协同控制的综合技术措施。以行业为主，水、气、声、渣全盘考虑。同时，随着国内环境保护目标的变化、汞污染防治技术水平的发展和国家相关政策的调整适时修订，本技术政策将不断完善提高，实现全过程控制的思想，将清洁生产、末端治理与综合利用相结合，从根本上提高涉汞行业汞污染防治技术水平，实现行业健康可持续发展。

3.1.2 坚持全面控制，分步实施的原则

本标准中汞污染防治技术对照当前涉汞行业生产工艺各工段产污节点、汞污染防治技术与管理各环节依次编写，全面控制涉汞行业，重点控制重点涉汞行业汞污染，包括汞矿采选冶连、汞化工和含汞废物处置等行业汞污染防治技术各个环节。指明了在各工段和环节中所应推广的清洁生产技术及鼓励开发的新技术，分步实施，有目的、有步骤的减少涉汞行业汞排放。

本技术政策体现环境保护与社会、经济和科技发展的协调关系，具有经济上可承受、技术上可行，综合效益最佳的特点。

3.1.3 坚持与现行管理体系及需求相结合的原则

如何结合几种重要的涉汞行业汞环境污染的成分和排放特点，结合现有汞污染防治技术系统配置和单元设计，明确汞污染防治技术政策的核心环节。如何将本标准的编制与现行汞污染防治技术管理体系相衔接，推进本技术政策的合理定位。如何结合不同涉汞行业汞污染防治技术及设施特点，结合我国汞污染防治管理体系现状及发展趋势，明确切实可行的技术政策导向。

3.2 制定方法和技术路线

在编制方法方面，课题组将在对国内外汞污染防治相关领域的管理和技术进行系统研究，对贵州省现有涉汞行业汞污染处理设施的技术选择、污染防治以及管理状况进行充分调查和分析的基础上，提出本技术政策的内容框架及具体内容。在本标准的制订过程中，严格执行该类标准制订的有关规定，确实如期保质保量完成任务。项目实施技术路线如图1所示。

4 我国汞及其化合物工业政策及法规现状

4.1 国内汞污染防治管理状况

4.1.1 法律法规体系

中国对大气汞污染防治工作日益重视，围绕松花江汞的控制开展一系列防治工作。上世纪90年代以来，开展了大量汞的大气排放研究，与汞污染控制的法律包括《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》等。为了推进汞等重金属污染防治工作的开展，2011年颁布实施了《重金属污染综合防治“十二五”规划》。中国涉汞相关法律法规如表2所示。

表2 中国涉汞相关法律法规

中国政府分别于1992年5月和2004年4月批准了涉及汞的《巴塞尔公约》和《鹿特丹公约》。2002年开始实行进口汞的定点加工，对汞的进口进行防治。2005年中国已明确将含汞催化剂列入“含汞废物”。2007年，国务院发布的《产业结构调整指导目录（2007年）》中对于氯化汞催化剂项目明确规定为限制类。2008年，新修订的《危险废物名录》中HW29再次明确了含汞废物种类。2009年11月，环保部牵头下发《关于深入开展重金属污染企业专项检查的通知》，要求对重金属污染源开展监测工作。中国已开始逐步建立汞污染监测系统，加强污染监控。2009年12月，《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于加强重金属污染防治工作指导意见的通知》（国办发〔2009〕61号）。涉汞产品的生产过程中有环境保护、劳动保护等方面的要求，生产过程中产生的固体废弃物属于危险废物，列入《国家危险废物名录》。禁止部分产品包括农药、化妆品和高汞电池。淘汰落后工艺包括土法炼汞、汞法烧碱、汞法提金、年产汞10t以下的企业需确认也列入淘汰目录。限制PVC生产能力在8万t/年以下的乙炔法。2011年，国务院发布的产业结构调整指导目录（2011年本）中明确指出“鼓励分子筛固汞、无汞等新型高效环保催化剂和助剂的开发与生产；高效节能电光源技术开发、产品生产及固汞生产工艺应用；废旧灯管回收再利用；含汞废物汞回收处理技术和汞替代品的开发与应用。限制新改扩建充汞式玻璃体温计、血压计生产装置、银汞齐齿科材料。高汞催化剂和使用高汞催化剂的乙炔法聚氯乙烯生产装置，落后方式炼汞工艺及设备；淘汰汞制剂，含汞开关和继电器，汞电池（氧化汞原电池及电池组、锌汞电池），含汞高于0.0001％的圆柱型碱锰电池，含汞高于0.0005％的扣式碱锰电池（2015年）”。

2016年4月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议批准《关于汞的水俣公约》（以下简称《汞公约》）。《汞公约》将自2017年8月16日起对我国正式生效。公约规定：（1）自2017年8月16日起，禁止开采新的原生汞矿，各地国土资源主管部门停止颁发新的汞矿勘查许可证和采矿许可证。2032年8月16日起，全面禁止原生汞矿开采。（2）自2017年8月16日起，禁止新建的乙醛、氯乙烯单体、聚氨酯的生产工艺使用汞、汞化合物作为催化剂或使用含汞催化剂；禁止新建的甲醇钠、甲醇钾、乙醇钠、乙醇钾的生产工艺使用汞或汞化合物。2020年氯乙烯单体生产工艺单位产品用汞量较2010年减少50%。（3）禁止使用汞或汞化合物生产氯碱（特指烧碱）。自2019年1月1日起，禁止使用汞或汞化合物作为催化剂生产乙醛。自2027年8月16日起，禁止使用含汞催化剂生产聚氨酯，禁止使用汞或汞化合物生产甲醇钠、甲醇钾、乙醇钠、乙醇钾。（4）禁止生产含汞开关和继电器。自2021年1月1日起，禁止进出口含汞开关和继电器（不包括每个电桥、开关或继电器的最高含汞量为20毫克的极高精确度电容和损耗测量电桥及用于监控仪器的高频射频开关和继电器）。（5）禁止生产汞制剂（高毒农药产品），含汞电池（氧化汞原电池及电池组、锌汞电池、含汞量高于0.0001%的圆柱型碱锰电池、含汞量高于0.0005%的扣式碱锰电池）。自2021年1月1日起，禁止生产和进出口附件中所列含汞产品（含汞体温计和含汞血压计的生产除外）。自2026年1月1日起，禁止生产含汞体温计和含汞血压计。（6）有关含汞产品将由商务部会同有关部门纳入禁止进出口商品目录，并依法公布。（7）自2017年8月16日起，进口、出口汞应符合《汞公约》及我国有毒化学品进出口有关管理要求。（8）各级环境保护、发展改革、工业和信息化、国土资源、住房城乡建设、农业、商务、卫生计生、海关、质检、安全监管、食品药品监管、能源等部门，应按照国家有关法律法规规定，加强对汞的生产、使用、进出口、排放和释放等的监督管理，并按照《汞公约》履约时间进度要求开展核查，一旦发现违反本公告的行为，将依法查处。

4.1.2 污染控制标准体系

生态环境部科技标准司已制定和修订了汞等重金属污染防治的技术政策、最佳可行技术指南以及相关标准体系，包括环境质量标准、排放标准、监测规范等标准体系，其中与汞及其化合物相关的环境质量标准、污染排放标准和监测标准如表3至表5所示。

表3 中国环境质量标准

4.1.3 全过程控制管理体系

遏制和解决重金属污染问题，需要经济部门、环保部门、企业界以及全社会共同努力，采取综合手段，加强执法监督，建立联动机制。中国将从多个方面推进重金属污染防治工作，进而对调整和优化产业结构、加强重金属污染治理、强化环境执法监管、加大资金和政策支持力度、加强技术研发和示范推广、健全法规标准体系等方面提出要求。中国汞及其化合物工业流通控制管理体系如表6所示。

表6 汞及其化合物工业流通控制管理体系

基于汞污染的国际影响，《关于汞的水俣公约》已经生效，中国针对汞公约所涉及的背景调查和基础研究、行业污染防治技术评估、政策标准体系建设以及相关工程实例工作将全面展开。在此特定的历史阶段，如何结合国内需求，并充分借鉴国外发达国家的汞污染防治和管理方面的经验，明确我国及重点省份汞污染防治管理需求，并制定切实可行的政策、标准和规范，完善技术标准和技术管理体系至关重要。

4.2 国际社会及国际发达国家汞污染防治管理状况

4.2.1 全球汞管理行动及发展趋势

自2001年起汞问题引起国际社会的广泛关注，2002年联合国环境规划署（UNEP）完成的《全球汞评估报告》指出环境中汞污染广泛存在并已威胁到人类和动物的健康。2003年UNEP第22届理事会审议了《全球汞评估报告》指出，汞已对全球环境造成不利影响，将采取统一行动解决汞问题。此后，国际社会针对采取自愿性措施还是国际法律约束手段解决汞问题的可能性进行广泛的讨论与评估。2009年UNEP第25届理事会，各方就制定独立的汞公约达成共识，启动针对汞问题具有法律约束力的国际文书（简称汞公约）谈判，已于2013年1月中旬召开的汞文书第五次政府间谈判委员会上正式通过了《关于汞的水俣公约》文本，2013年10月在日本正式签署《关于汞的水俣公约》。

随着各国对汞污染问题关注程度的不断升温，相关科学技术研究活动也日益增加，规模日益扩大。例如，全球汞污染国际学术会议（ICMGP）自1990年正式召开以来，每2-3年召开一次例会，其参会人数从最初的一百多人增加至上千人。同时，ICMGP对全球汞污染问题的解决以及促进国际汞公约缔约进程发挥了重要的推动作用。需特别指出的是，2009年6月7-12日，ICMGP第九届会议在中国贵阳成功召开，来自46个国家和地区的650名官员和学者参会，其中国外代表450人，国内代表200人。该届会议以“生态学方法研究汞污染问题”为主题，围绕汞和有机汞的生态毒性、监测方法、排放迁移转化规律、污染控制和治理技术、汞污染的社会经济影响、气候变化对汞污染影响等议题进行了广泛研讨。

国际和区域间汞控制协议的趋势主要有以下三个特点：第一，从受控地区的地域范围上看，国际和区域协议覆盖的地域范围正在扩大。原来的国际协议覆盖的地域范围主要集中在北美和欧洲，此后逐步向全球扩展。第二，从控制目标的角度看，国际和区域协议越来越重视汞污染对环境和人体健康的损害，并研究减少损害的策略。由于汞的低剂量致毒和致害特征，汞排放控制行动和措施的制定和实施对与汞相关的人类健康风险给予更多的重视。目前已经有一些国际协议和区域行动着眼于评估汞污染引起的环境和人体健康的损害。第三，从控制对象的角度看，从针对点源进行控制到全生命周期管理。汞污染控制最初更多的是对点源进行控制，随着对汞污染源的不断识别和对汞污染途径的深入理解，控制对象逐渐从减少工业源的排放扩展到化学品的生命周期管理和危险废物管理。

4.2.2 美国汞污染防治管理状况

美国在汞污染控制法律法规体系方面，通过立法加强对汞排放、汞使用和暴露、汞污染管理和控制。已建立的法律法规包括《清洁水法案》、《清洁大气法案和资源保存法案》、安全饮用水法案、资源保护和恢复法案（RCRA）等。另外，美国环保署还针对汞污染控制制定了多项专项法规。如《含汞和可充电电池管理法案》、美国总统布什于2008年签署的禁止汞出口法令，拟从2013年起禁止出口汞，以防止这种神经毒性物质向环境释放，确保其安全储存。

在汞污染控制领域相关标准体系建设方面。在环境空气领域，美国先后颁布了电弧炉炼钢设施排放标准、氯碱工业汞减排管理规定、固体废物焚烧管理规定、危险废物焚烧源排放有毒空气污染物规定、减少有毒空气从工业商业及公共机构锅炉排放规定、日光灯开关及防抱死制动系统（ABS）开关和主动驾驶控制系统中汽车开关使用规定、含汞流量计、天然气压力表及高温计使用规定（SNUR）。在水污染控制领域，提出了针对五大湖系统的水质标准（大湖倡议），建立了水体中汞污染物分析测试程序，制定了甲基汞水环境标准。在废物和产品领域，颁布了危险废物鉴别条例（40 CFR第261部分）、通用废物条例（40 CFR第273部分）、土地批准和土地处理限制规定（40 CFR第268部分）、固体废物焚烧规则（40 CFR第129部分）、含汞资源回收和保护法案的汞测试方法（7470A-7474）等。

在技术标准方面，美国环保署2000年依据清洁大气修正案，要求燃煤和燃油电厂通过应用最可得的控制技术来达到危险大气污染物的排放标准。另外，很多立法对污染源制定汞污染控制最大可得汞控制技术。比如，有些国家要求对所有的废物焚化装置（有毒废物、医疗废物和家庭废物）都安装烟气过滤装置，这种措施有效的抑制了大部分的汞的排放。

另外，针对汞污染控制还有各州的立法和管理规则。许多州已经颁布了针对汞减排进入大气、土壤和水体的法律法规和管理规定。

美国政府还加强环保署和其它部门的共同协作来控制汞污染。环保局主要致力于制定空气、水和土壤的排放标准，通过制定污染源的排放标准或者环境介质的环境标准来控制污染源的汞排放，管理汞排放造成的风险。美国食物和药品管理局则管理化妆品、食品和牙科产品当中的汞，职业安全和健康管理局负责管理工作环境中的汞暴露。政府对排向大气、水、土壤、越境转移处理、越境循环或者就地循环使用的汞及其化合物有了更加全面的掌握。

4.2.3 欧盟汞污染防治管理状况

欧盟是建立汞公约的重要推动力量，欧洲特别是北欧、挪威等国家已将汞排放量较20世纪80年代水平消减了95%以上，主要做法和经验包括：一是通过立法加强对汞排放和汞污染的控制；二是设立协同管理机构，强调全过程管理；三是建立汞污染的管理和政策体系，包括源清单建立与管理、技术标准与控制技术指南等；四是产品标签和分类收集：要求生产商标注含汞产品，以便进行严格管理，并满足最低的健康安全要求；将汞隔绝在废物流之外。五是制定排放标准、质量标准以及技术标准等，对汞进行管理和控制；六是综合运用激励型控制手段和市场导向型控制手段、强制性政策与自愿性政策的政策组合。

早在1976年，欧盟就签署了《黑名单物质框架指令》，汞污染排放列入其中。联合国欧洲经济理事会（UNECE）分别在1979年和1998年，签署了《长距离跨界大气污染公约》及其《关于重金属的奥胡斯议定书》，要求针对排放的、产品中的、废物中的汞及其化合物等采取强制性措施，减少措施达到议定书设定限制和目标，要求在2020年关闭所有目标污染物所有的点源和非点源。1992年，北欧国家签署了《赫尔辛基公约》，对汞的减排、监测设定了约束性指标。

欧盟内部已经建立了以《综合污染防治指令》（IPPC，1996/61/EC）为核心、以许可证管理为手段的环境管理体系，制定了操作性很强的各工业行业最佳可行技术指南（BREF），还专门制定了《欧洲汞共同战略》来全面控制汞污染。特别值得指出的是，欧盟对含汞商品、产品限制采取了越来越严厉的措施，欧盟《报废电器电子设备指令》（WEEE）、《电气、电子设备中限制使用某些有害物质指令》（RoHS）已明令禁止含汞电池的进口，要求电子、电器产品中在2006年7月1日后不得超标含有包括汞在内的六种有毒有害物质，并计划在2009年10月颁布禁止医疗器械含汞的法令。REACH规定年产量超过1t的企业需进行注册，并对汞的监测进行了具体要求（未含化妆品和食品）。

在《欧盟现状书：汞对环境空气的污染》准备阶段之后，欧盟通过了《欧洲汞战略》和《欧盟共同体汞战略》。目前，欧盟已经要求能源工业、金属生产和加工业、开矿业、化学工业、废物管理和大规模畜牧业、纸浆造纸业和制革业等使用最佳可得技术来预防或减少汞及其化合物对大气、水和土壤的污染。

2008年9月25日正式通过的一项法律规定，欧盟将在2011年禁止出口汞，这一法规的对象是正在逐步淘汰“汞法氯碱电槽”的欧盟化工。该出口禁令生效以后，不再使用汞的氯碱厂家和欧盟其他产业将不得不把过剩的汞储存起来。

丹麦主要通过两个法案来控制汞污染：《环境保护法案》（1974）控制排向大气、水体、土壤的会对人类健康或者环境造成危害的化学物质。《化学物质和产品法案》（1980）则加大对化学品的销售、消费和处理的规章管制的力度。目的是避免化学物质对健康和环境造成损害，以及促进清洁技术的使用。

德国则根据《联邦排放控制法案》来制定技术导则中预防工业向大气排放的大气污染物排放限值。在具体操作层面上，主要采取了从限制现有企业汞的使用，到停止审批新建涉汞企业，再到最终关闭涉汞企业的逐步淘汰措施。1990年，禁止工业测量仪中含汞，2006年禁止家用测压仪中含汞。计划在2020年，淘汰全部涉汞氯碱工艺。

芬兰政府通过和化学品咨询委员会的合作来监督各部门和商业之间的合作，环境部门则和其它不同组织和部门合作监督化学品（包括汞）的使用。而芬兰环境协会（SYKE）负责对防污产品、杀粘菌剂和木材防腐剂进行授权，芬兰环境协会和国家产品福利和健康控制机构共同管理生物灭杀剂，安全技术部门则和市政部门一起，对危险化学品的处理和储存进行核准，农药则由种植产品监测中心来授权。

瑞典从1991年开始陆续出台了一系列涉汞法规，《危险废物法令》规定需要对汞含量超过1000ppm的设备或废物进行处置，除非特殊原因，含汞废物须在五年处置，并且不得迟于2010年7月1日。《化学品处置和进出口法令》，要求在1992年禁止特定含汞产品的商业用途和销售，要求在1997年禁止汞和含供产品的出口。瑞典政府要求在2004年停止汞的分析用化学品和化学试剂用途，并要求在2010年停止氯碱工业用汞。瑞典化学品管理局对光源含汞设定了严格的限制。瑞典政府《无毒环境的化学品战略》最晚在2003年要求所有产品必须是无汞产品。目前瑞典唯一接受的处理技术就是深埋地下的“最后贮存”

挪威主要通过《废物管理法规》和《废物回收条例》对含汞废物进行管理和无害化处置。1998年禁止了体温计用汞，以禁止除了节能灯、牙医用汞齐和含汞疫苗用途外的进出口。

4.2.4 加拿大汞污染防治管理状况

加拿大与汞控制有关的环境介质包括：空气、淡水饮用水、废水。另外还包括船舶处理过程中所涉及的被污染场所、作为产品或者废品的运输过程、汞消费品；防治病虫害产品以及职业接触等。

为了把有毒物质对环境和健康的危害降到最小，加拿大联邦政府颁布了许多政策和法规，如加拿大矿产和金属政策、汞安全使用原则、有毒物质管理政策、联邦污染防治策略、《加拿大1999年环境保护法》（CEPA）赋予环境部制定有关汞和其他有毒物质的法规的权力，《氯碱汞排放法规》限制了汞氯碱厂向环境空气的汞排放，包括有关报告排放、故障和细目分类的规定。同时还有附属于《渔业法》的氯碱汞废水排放法规。

在具体标准方面，在大气领域，颁布了有关重金属冶炼厂汞排放、垃圾焚化和含汞灯以及废弃汞合金牙的标准、火电厂汞排放等标准，规定了汞的职业接触极限值。在废水领域，颁布了国家导则，对物理、化学和生物处理后的危险废水中最大汞含量提出了要求。在土壤污染控制方面，加拿大环保部颁布了“加拿大土壤质量导则”。

此外，各省关于废水、饮用水和工业排放的法令、法规和指导方针对联邦法规作了补充。加拿大政府确立了一个涉及加拿大卫生部、加拿大印度和北方事务委员会（INAC）、加拿大食品检验局（CFIA）、加拿大渔业与海洋局和加拿大环境部的程序来执行法令、法规和部门要求，以保护加拿大人的健康和环境。加拿大卫生部还特别确定了不会对健康造成不利影响的人的汞摄入量标准。加拿大环境部的要求包括保护和加强自然环境的质量，包括水、空气和土壤质量。INAC确保让北方地区认识到食用汞含量可能较高的传统食品对健康的危害；CFIA负责处理鱼类产品在加拿大市场销售之前的商业检验；渔业和海洋局负责内陆渔业；省政府有责任开展监测和检验项目，包括对各类湖泊和河流中的鱼类进行抽样检验，分析抽检鱼类的污染物，如果有必要，公布鱼类消费报告，并将这些报告告知公众。

4.2.5 其他国家汞污染防治管理状况

澳大利亚和加拿大的国家污染物清单基于预测技术和排放到环境中的化学品的类型和总量来推测污染物清单，它提供给社区、行业和地方政府获得具有一致性和可靠性的相关信息的一种途径。

日本的《水供给法》和《水污染控制法》规定水中的总汞浓度标准和汞排放标准。《食物卫生法》中规定鱼和甲壳类动物的汞含量标准。另外，还有很多针对金属开采和生产的环境立法和法规，控制点源向大气、水体和土壤的污染；日本《电器回收法规》要求生产商在产品使用寿命到期时无偿追回其含汞产品。

而韩国的基本环境政策法案、大气质量保护法案、水质量保护法案、饮用水管理法案、地下水法案、废物管理法案、食物法案、工业安全与健康法案等都涉及汞的控制和管理。设立协同管理机构、强调全过程管理环境保护行政主管部门总体负责、多部门参与并分工负责。