环保行业之PPP篇—— 因事而异寻求最大风险收益率-第2页-北极星环保网

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2017年5月4日和5月5日，财政部和保监会在连续两天里分别颁布了《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》和《中国保监会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，进一步增加了全社会对PPP项目的关注。此后我国PPP项目进入过热发展阶段。具体表现为入库项目数量大增，但落地率快速下降，已入库项目融资开始遇到困难。

2017年11月17日，财政部颁布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（由于这个文件在财政部2017年的正式发文中排序92，因此非正式称呼为92号文）。此文件中强调“坚决遏制隐性债务风险增量”，此后及开展了对PPP项目库中项目的清理工作。市场普遍认为这个文件是政府对PPP项目的态度由鼓励转向谨慎的转折点。一直到目前PPP项目的项目数都没有再创新高，意味着PPP项目发展进入成熟阶段。

3.2目前落地率快速提高

图4显示了在我国PPP模式的不同发展阶段，我国PPP入库项目在发展不同阶段，入库项目的累计金额和落地率呈现不同的变化特点。

在成长阶段，入库项目的累计金额和落地率呈现双增长的情况。2016年2月至2017年5月入库PPP项目总金额由8.3万亿迅速增加到16.4万亿，短短不到一年半的时间增加了将近一倍。与此同时，落地率也呈稳步增长的态势，由22.4%增加到35.2%。

2017年5月进入过热阶段以后，项目总金额仍在增长，但项目落地率已经几乎没有增长了。2017年5月到2017年11月的半年里，入库项目拟投资金额由16.4万亿增加到17.7万亿，年化以后的复合增速达到了20%的水平，但2017年5月项目落地率为35.2%，2017年10月落地率为35.8%，几乎没有变化。

2017年11月以后，入库项目总金额增速开始放缓。特别是在2018年3月PPP项目库清理后，入库项目的总金额开始出现下降，3、4、5月连续三个月出现下降。到5月底入库项目总金额为16.9万亿，比最高峰时下降了8.18%。从彼时至今的所有数据均显示，PPP项目库总金额此后基本一直维持在这一水平线上。在入库项目总金额下降的同时，项目落地率却明显提升由2017年10月的35%左右提升至目前的51%。

4.推行PPP长期为了提高效率、短期为了增加民间投资

从已有的文献来看，我国对PPP模式的了解在本世纪初就开始了。之所以在近两年PPP成为政府着力推进的基建领域的投融资模式，同时也成为市场关注的焦点，是因为长期和短期两方面的因素同时作用。长期因素是我国基建领域市场化改革进程的需要，短期因素是在经济下行期提高民间投资增速的需要。

4.1长期而言，PPP是提高基建领域投融资效率的较好形式

目前仍是以政府购买为主的多元化投资体制

目前我国环保产业的投入仍是以政府投入为主，特别是2011年以后政府在这方面的投入资金比例还在不断增加。这种投资方式一方面说明了政府对环保这一类民生工程的关注度越来越高，但另一方面也带来了投入产出效率相对低下的经济问题和难以避免腐败现象等政治问题。

基础设施建设投资中民营资本占比过低影响到基建投资效率

随着我国市场化改革的逐步深入，民营资本在整体经济中所占的比重越来越大。我国的固定资产投资已经有政府主导型向民营主导型逐步转变。2005年我国固定资产投资中民营投资的占比还只有36%，这一数据在2010年超过了50%，2012年以后更是一直稳定在60%以上。这也是市场经济体制建立过程中必然发生的结果。

但与之对应的是基础设施建设领域民营资本所占的比重一直过低。从2012年到2015年这一比例一直在20-25%之间徘徊，明显低于整体固定资产投资中民营资本所占的比例。

未来投融资体制向发达国家转变

从国外环保产业的投融资体制来看，市场化程度最高的是美国，企业投入的占比高达60%左右，政府和公益性组织占比在40%左右。而企业作为市场化运作的主体，对项目投资效率有着更为严格的要求。投融资体制以企业为主将可能提高整体环保产业的投资效率，因此建立类似发达国家的环保产业投融资体制是我国未来发展的目标。

PPP模式可以有效提高基建的投资效率

制度经济学理论认为，由于民营资本产权界定相对国有资本更为清晰，因此在经济运作过程中较国有资本更为有效。因此加大民营资本在基础设施建设中的投资比例将能更有效的提高基础设施建设项目的投资回报率，从而提高全社会资本的投资回报率。因此提高这一比例成为我国政府在未来一个阶段基础设施建设领域市场化改革的重要目标。而PPP模式则是达成这一目标的主要手段。

从PPP模式的实践效果来看，对项目运作效率的提升是非常明显的。根据2003年英国国家审计办公室的统计，传统方式下的采购项目中73%会超出预算，70%有着交付延迟的问题。而在PFI模式下，公共部门只需在工程交付后按合同协议价格付款，这意味着私人部门只有按期完工才能从政府方收回投资，这使得大部分PFI项目能在预算内按时交付。英国财政部曾对61个PFI项目进行分析，发现其中89%的项目能按期交付且所有项目均未超出公共预算范围，同时，77%的公共部门管理者表示项目最终达到了预期标准。

4.2短期而言，推行PPP是为了增加民间投资额

从短期而言，之所以PPP项目拟投资额在2016和2017年出现大爆发，主要原因是在2015年-2017年我国民间投资增速曾经出现断崖式下跌。如图7所示，我国民间累计投资增速在2016年同比曾经一度跌倒2%附近的水平。而这一数据在2015年之前曾经一直高于全国累计固定资产投资增速。

当时，一方面由于周期的原因，制造业利润明显下滑。很多民营企业投资意愿不强；另一方面，2016年强烈的人民币贬值预期导致大量国内资本试图出境寻找新的投资机会。

在这种背景下，我国政府试图将民间投资引导至逆周期调控中对资金需求最旺盛的基础设施投资领域。于是PPP模式就被作为重点考虑的投融资模式被反复强调。

也正因如此，即使在2017年11月PPP项目入库数量明显过热，财政部已经发出92号文开始规范的情况下，民营企业投资PPP项目仍处于被鼓励之列。2017年11月17日，财政部和国资委分别发出两个通知，一个对PPP项目进行规范，强调2018年3月31日前对PPP项目清理完成；另一个开始对中央企业参与PPP项目开始限制。之后在11月28日，发改委发文，鼓励民间资本参与PPP项目。一个规范限制，一个鼓励，政策导向一目了然。

5.PPP是环保领域的主要投资模式

环保行业的基础设施工程项目通常会同时面临着高企的融资缺口、快速的行业增长与较长的经营周期，据此可以判断，通过PPP模式来对环保类基础设施进行投资已经成为必然的选择。

5.1 经过清库后环保类PPP项目数量、金额双回升

截至2018年8月，财政部PPP项目库中环保行业项目数1039个，占项目库总量的8.4%，环保行业总投资额约1.1万亿元，占项目库总额的6.4%。受92号文影响，环保类PPP项目数量从2017年12 月开始下滑，由958个下降到920个（2018年5月），2018年6月，项目数量开始回升。环保类项目投资额在2017年12月达到相对高位，随后开始企稳，并没有随项目数的变化而产生大幅变化。

延伸阅读：

财政部公布获得PPP项目以奖代补资金项目名单涉大批环保项目

原标题：【招商银行|行业深度】环保行业之PPP篇—— 因事而异，寻求最大风险收益率

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