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二、中国水治理引入PPP模式存在的主要问题
(一)对水治理引入PPP的认识和执行存在偏差,一定程度上偏离了PPP初衷
从初始目的来看,PPP的运作往往是为了解决财政资金短缺,但如果仅以此为目的,不注重后续的一系列监管、绩效考评、政策目标平衡等,则项目很难长效运营,最终半途而废。PPP的本质不是私有化,而是合理平衡政府和市场的关系,通过政府和社会资本之间的通力合作,实现最大效益。改革的根本目的是促进政府提供公共服务方式的转变,提高运营效率和公共服务水平。
(二)水治理规划难以统筹,影响PPP项目质量
长期以来,中国的水治理体制存在所谓的“九龙治水”。通过一些地方的调研也了解到,由于相关部门各自组织推介涉水的PPP项目,难以统筹规划,质量参差不齐,使得不能有效整合而发挥规模效应和规模效益,还可能给项目后续建设运营带来较大不确定因素。从根本上讲,九龙治水的症结并不在于管理职能分散,这仅仅是表象。无论涉水事务由一个部门管理,还是由多个部门管理,核心目的是要实现各项涉水事务从规划到建设、运营各环节的统筹谋划和有机衔接。解决“九龙治水”问题,关键是要健全水治理事务的决策、监督、执行机制,而不仅仅是将部门职能简单归并整合。
(三)PPP相关政策法规支撑不足
由于我国特殊的国情,就目前而言,PPP模式与我国现行法律法规及项目审批、投融资机制之间是存在矛盾的。最核心的问题是,PPP合同在法律性质上究竟如何界定,受行政法(公法)约束还是受民法(私法)约束?PPP实践中,政府同时扮演着参与者和监管者的角色。从国际惯例看,PPP合同既可以采用行政授权赋予,也可以采用契约约定赋予。我国的相关政策更倾向于将PPP合同界定为公法范围,但考虑到政府和社会资本是合作性质,私法约束不能完全被忽视。此外,随着PPP模式适用范围的迅速扩大,水治理PPP运作衍生的其他合法合规问题,如土地资源配置、国有资产管理等,也在不断暴露。现在的规范性文件不足以解决这类矛盾,必须推动立法及配套法规制度建设。
(四)水治理PPP项目专业化运作体系不健全、盈利模式不清晰
实施PPP要求一套健全完善的专业运作体系。在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节中,涉及大量评估、论证和合同条款谈判。项目性质的差异、资金来源的多样性,参与主体的多元化和政策要求日趋严格,使得国内水治理引入PPP运作变得愈发复杂。需要结合不同水治理项目的特征,决定是否采取PPP模式,以及选用哪种PPP模式,合同条款也要根据每一个项目背景和条件的不同而具体研究和设定。但客观地说,当前既限于咨询和支撑能力的落后,也存在急功近利心态的影响,一些地方的水治理PPP项目没有经过充分论证和周密前期准备即匆匆上马。专业化不足严重影响PPP的运作质量。同时,目前水治理PPP项目现金流可持续性差。PPP项目中,社会资本是为盈利而来。因此,项目的基本条件在于要形成稳定的现金流,保障项目的运转和企业的收益。而目前的情况并不如意。一些地区是出于上级政策要求,或是受制于资金困难而开展PPP。因此,财力较好的地方对推进PPP积极性不高,财政较差的市县将收益较好的项目留住不愿推介给社会资本,导致推介出来的项目质量普遍不理想,存在回款难的问题,不具备盈利的可持续性,社会资本方进入顾虑重重。大量实践表明,多数失败的水务项目,其根源都在于政府和社会资本两方对于价格及利润难以达成协议。
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