深度|垃圾发电补贴取消？现在还不是时候

储备产能的充足并不代表规划任务的完成，公司的资金情况、建设能力，政府的审批进度，邻避效应等因素都会影响项目的推进进度。我国目前正处于宏观金融周期的下行阶段，整体融资环境和资金流动性在近期虽有改善但仍不容乐观，如果补贴在短期取消，将在一定程度上制约产能的落地，“十三五”规划目标的完成也将面临严峻考验。

2.3

垃圾焚烧补贴对财政的压力不大

可再生能源发展基金是国家自2012年起安排的用于支持可再生能源发电和开发利用活动的中央政府性基金。该基金补助的行业包括风电、光伏、生物质发电等，垃圾焚烧发电项目属于生物质发电范畴，自第3批起纳入补助范围的垃圾焚烧发电项目逐步增多。

根据全国城乡统计年鉴的数据，2017年全国城镇垃圾焚烧处理量达9321.50万吨。根据《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》的补贴要求，每吨入厂生活垃圾折算上网电量假定为280度，计算得出全国垃圾焚烧上网发电量为261亿度。进一步根据各省市脱硫燃煤标杆上网电价，以及分摊制度要求，假设全国所有垃圾焚烧项目均满足国补要求并纳入可再生能源基金补贴目录（实际的入库率约为51%），测算得出2017年垃圾焚烧行业需要的国家可再生能源基金补贴总额为39.86亿元（各省电网负担26.10亿元），仅占2017年可再生能源基金实际支出（712.06亿元）的5.60%。

进一步分析，垃圾焚烧产能充足，实际处理量较多的东部沿海地区在2017年的补贴需求较强，江苏的城镇垃圾焚烧处理量居全国第一，所需补贴金额达6.01亿元；山东、浙江、广东、福建、安徽、四川的城镇垃圾焚烧处理量位列2~7位，也是另外6个补贴需求超2亿元的省份。

未入库项目的一次性入库补足需求同样可以被较好消化。截止至第七批可再生能源电价附加资金补助目录发布，共有189个垃圾焚烧项目纳入补助目录，垃圾焚烧产能为17.01万吨/日，仅占2017年全部产能（33.14万吨/日）的51.33%。垃圾焚烧项目入库率相对较低的主要原因是第七批补助目录的纳入要求为发电项目需在2016年3月前并网，在2016年3月-2017年新上网的垃圾焚烧项目不满足申请要求，而该段时期垃圾焚烧产能保持了高增速。根据城乡统计年鉴数据，约4万吨/天的城镇垃圾焚烧产能（共1365万吨焚烧垃圾处理量）暂时无法被纳入补贴目录。根据一般政府补助基金要求，假设上述项目在第八批（假设时间为2020年）被纳入补贴目录，需一次补足的金额（假设从2016年3月起并网至2020年）约为30亿元。而可再生能源基金截止2017年的收入盈余为90.07亿元，完全可以覆盖该一次性支出。

综上，虽然整体来看可再生能源基金存在较大缺口，主要因大量光伏和风电项目尚未纳入补助目录，而垃圾焚烧发电补助由于需求占比小、一次性补足压力较小，并不会对国家财政造成较大的压力。

固废行业长期发展趋势探讨

我们对长期的定义是“十四五”期间或更久的未来。剖析各行业补贴政策历史进程，长期来看，当垃圾焚烧发电占比达到较高水平，新建项目补贴存在退坡的可能性，但旧有项目因为前期技术相对劣势，补贴取消可能性较小，否则运营可能出现问题。我们认为，未来政策制定会更多参考市场意见，多种途径也可最大程度规避贴费退坡风险。

目前在固废处理产业链上，从前端的垃圾收集（转运），到中端的垃圾处理，再到后端的排放物处理，正常获得国家专项基金补贴的便是垃圾焚烧发电领域（原本再生资源回收利用同样有政府专项基金补贴，但是由于2015年骗补现象严重，导致目前补贴发放情况严重低于预期），这也是国家自“十二五”起大力推进的细分板块。集中补贴的好处已经得到印证：垃圾焚烧行业快速发展，处理产能迅速爬升，处理技术持续革新。

3.1

差异化补贴可以优化行业发展

前文已经提出，从产能供需情况（供给仍不足）、对财政的压力（压力远小于光伏、风电）等两方面来看，我们认为垃圾焚烧上网电价补贴短、中期并不应退坡或取消。但是从更为长期角度来看，无论是从其他行业从补贴支持到逐步退出的案例，还是国外垃圾焚烧、乃至固废行业发展的经验来看，我们认为随着行业技术、商业模式的逐步成熟，以及盈利水平的进一步提高，为了更好的促进全产业链可持续发展，补贴可以通过差异化方式优化行业未来的发展方向。

3.1.1、新能源汽车补贴退坡有利于技术进步

根据光大汽车&电新研究团队的观点，回顾我国新能源汽车行业的发展，从2009年开始实行的补贴政策是国内新能源汽车产业起步发展的主要助推力。新能源汽车行业在补贴政策的刺激下产销量高速增长，行业迅速从初生期进入高速发展期。经历了试点推广补贴金额高（2009-2012）、补贴范围扩大并提出退出机制（2013-2016）两个阶段后，行业从2017年进入补贴逐步退坡的阶段。

进一步分析，补贴政策在整体逐步退坡的同时也变得更加有针对性：2018年的补贴政策在退坡幅度增大的同时，一方面拉开对不同续驶里程乘用车的补贴幅度，另一方面对于高性能乘用车（续驶里程超过300公里以上、动力电池系统能量密度超过160Wh/kg、电耗优于门槛值25%以上）的补贴反而有一定程度的提高。

3.1.2、光伏补贴退坡有利于优化成本控制

和新能源汽车行业类似，我国光伏行业的高速发展同样离不开政府政策的大力支持和财政补贴的持续帮助。我国光伏装机容量的高增速起点便是2008年《2008年7月~12月可再生能源电价补贴和配额交易方案的通知》的发布，首次实施光伏补贴。2012年我国遭遇美欧“双反”政策后，国家持续出台多项政策和补贴细则支持光伏行业的发展，带动我国新增光伏装机容量自2013年起连续五年位居全球第一，2017年光伏装机容量已达131GW（全球第一）。

和新能源汽车补贴类似，光伏的补贴标准也随着行业的发展逐步降低，同时也更加有针对性。不过和新能源汽车不太一样的是，光伏行业补贴的针对性更多的体现在平衡不同地区的盈利性而非鼓励特定区域的发展。

总体来看，新能源汽车和光伏行业都是在国家的政策支持和财政补贴下得以持续高速发展的。而在行业发展逐步成熟，产能快速爬坡乃至过剩的过程中，亦伴随着财政补贴的逐步退出，给予行业充分的空间来适应市场化的发展和竞争。

参考新能源汽车和光伏行业发展的案例，我们认为未来垃圾焚烧行业的补贴或许会朝两个方向发展：一个是补贴更有针对性的鼓励更新更优的技术，例如区分不同吨发的补贴标准、区分不同污染排放的补贴标准等（类似新能源汽车）；另一个则是对不同地域不同热值的垃圾焚烧项目给予不同的补贴以平衡各地域的盈利性（类似光伏），利用差异化补贴的方式。

3.2

精细化是固废行业未来重要方向

对于我国而言，目前我国的垃圾填埋和垃圾焚烧技术已经相对成熟，国家在《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中也规定了2020年城市垃圾无害化处理达到100%的指标要求。但是在行业整体的处置精细化程度方面（处置前端的垃圾分类、后端的回收利用等），中国距发达国家仍有较大的差距。