深度|垃圾发电补贴取消？现在还不是时候

以垃圾分类为例，我国垃圾分类从2000年开始试点推广，但效果并不明显。一方面是因为公民素质和垃圾分类意识跟不上，公众垃圾分类参与率低下，一方面是由于奖惩机制匮乏。

近年来，“垃圾分类”在各种城市政策文件中被频繁提及，随着政策的持续加码，垃圾分类市场未来有望放量。根据新华社消息，截止2018年12月31日，46个重点城市均已公布了实施方案，其中有41个城市已开展垃圾分类示范片区建设。从立法上看，16个城市已出台生活垃圾分类地方性法规或规章，26个城市将垃圾分类工作列入立法计划，2017年以来，厦门、西宁、广州、重庆、太原分别发布了垃圾分类地方性立法。

垃圾分类有三大益处：

（1）提高焚烧热值，实现协同效应。垃圾的有效分类可以解决我国垃圾混合导致的水分高、热值低、不可燃物质多的问题，可以进一步提高垃圾焚烧的吨垃圾发电量。同时垃圾分类可以实现从环卫到固废处理的完整的产业链条的整合与协同，带来规模经济作用。

（2）源头控制，控制二噁英释放。垃圾分类可以从源头上分选出氯元素及重金属等反应催化剂，再辅以焚烧过程中的精确温度控制，可以有效控制二噁英的释放。实际上，日本在20世纪60-70年代大力推进垃圾焚烧行业发展时，由于焚烧比重较高且对入炉垃圾并不加区分，导致大气中二噁英严重超标。故日本在初期推行垃圾分类便是为解决该难题；而后期随着分类制度的发展，日本也最大限度的提升了垃圾资源利用效率。

（3）收集精细化，推动再生资源行业的发展。再生资源回收利用行业原本也是政府大力推进的固废处理板块，是实现垃圾处理“资源化”目标的最有效手段。但是行业发展受阻的重要原因之一便是垃圾分类制度的不健全，导致拾荒者、黑市等现象频出，行业劣质公司骗补情况严重，导致行业发展缓慢。垃圾分类的全面实施可以提高前端垃圾收集的精细化程度，更能进一步推进再生资源和生活垃圾网络的“两网融合”，推动再生资源行业的发展。

综上，我们认为，垃圾精细化处理（如垃圾分类等）尚处发展初期，为了更好的帮助其发展，较快的提高公民素质和精细化处理的意识，需要在国家层面通过行政和经济手段建立完善的奖惩机制；另一方面，垃圾精细化处理有着提升后期处置效率、控制污染物释放等优势，垃圾热值的提高可以使垃圾焚烧运营盈利获得边际增长。

3.3

计量收费制度将改变行业发展模式

纵观美国、日本的市政垃圾收费方式，虽然在具体地区的执行上略有不同，但其根本原则都是“pay as you throw”，即垃圾计量收费制度。这个制度的核心理念是“谁污染、谁负担”，即要求垃圾产生者根据垃圾的产生量（重量或体积）为单位进行付费，可以在一定程度上减少政府在垃圾清运和处理环节的支出。以美国为例，目前实施垃圾计量收费制度的1200个城市，每户居民根据当地政府的实施细则需缴纳约10~20美元/月不等的垃圾处理费用。

中国目前的市政垃圾清运的收费制度由2002年发布的两个文件《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》和《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》而起，其中要求各省市结合实际情况制定相应的额收费管理办法和实施细则，但是实施情况并不理想，收费制度的强制性和规范性有较大欠缺，征收率普遍偏低，少量的征收也远无法覆盖垃圾清运成本，政府财政支出负担日益加重。

但是随着垃圾分类和垃圾清运市场化进程的逐步完善，我们认为未来中国有可能参照以上发达国家的收费模式。在2017年12月20日住建部发《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》（以下简称“通知”）中，明确提出要“完善生活垃圾收费政策，逐步建立差别化的收费制度，实现按量收费。”广州市作为第一个“吃螃蟹”的中国内地城市，《广州市生活垃圾分类管理条例（草案）》已提请市人大审议，其中首次提出了按照“多产生多收费”等多项原则进行收费。2018年7月2日，发改委发布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，提出到2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度，标志着垃圾分类即将进入收费时代。

以宁波的生活垃圾收费机制为例，宁波市于2018年3月底出台了《宁波市生活垃圾分类实施方案（2018-2022年）》，方案明确了宁波市未来五年的垃圾分类工作目标，同时明确未来将以“使用者付费”为原则，出台差别化的生活垃圾处理收费制度。而在宁波计划推行的收费制度中，亮点在于生活垃圾和厨余垃圾的按费率计量收费，以及可回收垃圾和有害垃圾的费用豁免+积分奖励原则。

通过对一般生活垃圾的清运环节计量收费，以及处理环节的超量加价，采用阶梯式费率计量收费，可以有效抑制居民的废弃物产生；而对于可回收垃圾和有害垃圾在清运环节的费用豁免+积分奖励原则，以及处理环节的专业化处理，一方面意在通过差异化收费鼓励居民进行垃圾分类，另一方面也可以有效提高不同类别垃圾处理方法的合理性和有效性，从而进一步提高入炉垃圾的热值。

我们认为，如果我国未来全面推广垃圾计量收费制度，从传统的政府付费转变为使用者付费，政府一方面可以提高居民从源头实施“固废减量化”的积极性，同时促使垃圾分类的有效开展；另一方面，将从根本上提升固废行业市场化程度，改变发展模式可以为未来财政提供更有效的支持，亦可作为制度上的衔接。

垃圾焚烧发电企业已经开始做准备

如果未来某天政府对垃圾焚烧行业的补贴退坡或取消，垃圾焚烧发电企业如何维持原有的盈利水平？

（1）利用自身与政府的良好关系通过调价方式提高垃圾焚烧处理服务费；

（2）自身技术水平的提升可以减少对国补的依赖（提升吨发、降低厂用电），同时克服地域上垃圾热值的不同。

4.1

调价可行，但不是长久之计

企业与政府签订的垃圾焚烧合同中会包含垃圾处理服务费单价的调价条款，一般随着物价指数（CPI、PPI）的上升或是电价调整等超预期情况的发生，企业可以向政府申请提高垃圾处理服务费单价从而弥补企业成本上升或是收入减少（非自身原因）带来的盈利水平降低。但是这种调价的成功需要满足两个先决条件：一是当地政府财政情况较为理想，二是企业与政府有着良好关系，拥有一定的议价权。

但是，通过调价方式维持盈利水平并不是长久之计：一是因为在我国整体财政收入端压力上升的情况下，政府对财政支出的管控也愈发严格；二是因为未来随着垃圾计量收费制度的推进，排污者（产废企业和个人）或取代政府成为垃圾处理服务费的缴纳对象。通过成功调价在短期内可以较好的维持自身盈利水平，但上述两点原因都会影响垃圾处理服务费长期的落实情况。

4.2

技术水平始终是核心竞争力

目前垃圾焚烧技术改进优化的重点主要集中在两个方面：一方面是提升吨垃圾发电量（以下简称吨发），一方面是减少自身的厂用电量占比。而技改的核心目的同样有两点：一是为行业可能发生的补贴退坡做好准备，尽量减少项目本身对国补乃至省网补贴的依赖；二是为公司的拓展打好基础，争取克服地域上垃圾热值不同带来的盈利不平衡。

我们进一步测算：为了填补国补（乃至省网补贴）带来的额外收入，项目的吨发和厂用电量占比分别需要达到什么水平？

测算假设：1. 垃圾热值不发生变化；2. 脱硫燃煤机组标杆上网电价采用2017年全国的平均值0.37元/度；3. 以含税收入作为比较对象。

根据目前的政策要求，入厂上网发电量在280度及以下的上网电量执行全国统一垃圾发电标杆电价0.65元（含税，下同），其余上网电量执行当地脱硫燃煤机组标杆上网电价。测算得出，在目前的电价补贴条件下，吨上网电量在280度时，吨垃圾发电收入为182元（280*0.65=182）（含税）。我们将以上述吨上网电量为280度/吨的项目作为基准项目，以更高吨发/更低厂用电量占比（即更高吨上网电量）的项目作为优化项目，来对比不同条件下吨垃圾发电收入的情况。