深度|垃圾发电补贴取消？现在还不是时候

本文要点：◆垃圾焚烧上网电价补贴短、中期并不应退坡或取消。

补贴对于推动特定行业快速发展具有重要意义，随着新能源汽车、光伏补贴的退坡，目前市场比较关注垃圾焚烧发电电价补贴（尤其是国补）变动的可能性。我们认为，当前垃圾焚烧行业并不具备补贴退坡或取消的基础。（1）产能缺口依然较大：“十三五”规划目标，即2020年设市城市生活垃圾焚烧占比50%，全国城镇（设市+县城）生活垃圾焚烧产能59.14万吨/日，而2017年分别为43.84%、33.14万吨/日；（2）对可再生能源基金压力较小：即便2017年所有城镇垃圾焚烧处理量均纳入可再生能源基金补贴目录，需要的国补资金也仅占基金支出的5.60%。

未来政策制定会更多参考市场意见，多种途径也可最大程度规避贴费退坡风险。

剖析各行业补贴政策历史进程，长期来看，当垃圾焚烧发电占比达到较高水平，新建项目补贴存在退坡的可能性，但旧有项目因为前期技术相对劣势，补贴取消可能性较小，否则运营可能出现问题。此外，多种途径可有助于最大程度规避贴费退坡风险：（1）垃圾计量收费制度将从根本上提升固废行业市场化程度，改变发展模式可以为未来财政提供更有效的支持，亦可作为制度上的衔接；（2）垃圾精细化处理（如垃圾分类等）有着提升后期处置效率、控制污染物释放等优势；（3）焚烧技术的优化将有助于进一步实现吨垃圾发电量的提升，提高收益水平。未来，具有技术优势及政府议价能力的企业将占据优势，推动行业集中度提升。

投资建议：

环保属于高负债扩张行业，同时作为民生行业在低利率环境下，资产负债表便于再融资，板块在2018年金融周期下行估值受影响严重；而2019年融资环境更注重信用环境的改善。目前政策推动民生领域信用扩张，当前估值下收益率具有相对优势；同时，垃圾焚烧发电行业业绩、现金流较好，资质主体处于相对较高水平，风险较低也契合当前市场风格。

综上所述，垃圾焚烧上网电价补贴短、中期并不应退坡或取消，市场不必过分担心；长期看，具有技术优势或与政府议价能力较强的企业有望维持较好的盈利水平，在未来行业集中度提升的大潮下脱颖而出，建议关注中国光大国际（H）、绿色动力环保（H）、上海环境。

风险提示：行业政策发布进度和执行强度不及预期，行业补贴在短期内逐步退坡或取消，经营出现重大负面事件，项目拓展受制于融资环境。

补贴的目的是推动垃圾焚烧产能扩张

1.1

减量化是中国固废行业发展的必经之路

卫生填埋技术在固废行业发展初期带动无害化处理能力的提升。我国固废行业的发展是伴随着城镇化率提升、个人消费的需求而起的。行业发展初期（2000年前），无害化处理技术相对落后，投资有限，卫生填埋技术凭借其适用范围广、技术简单、单位投资和处理成本相对较低的优势，在这个时期引领了行业的发展。

“垃圾减量化”在行业发展过程中逐渐占据主导地位。随着我国城镇化进程快速推进，房地产行业崛起，原本相对富裕的土地资源受到限制，填埋产能严重受限，但垃圾产生量和清运量却在这段时期加速增长，固废产生量的持续增长和土地利用强度的快速提升共同作用使得无害化处理率在2000~2006年间甚至出现了一定程度的降低。在这段时期，垃圾减量化不可避免成为行业发展的新的方向。

“全过程多级减量”是最适合我国可持续发展基本思想的垃圾减量化体现形式。“全过程多级减量”通过从垃圾体系的源头、中间、末端等三方面的全面控制用以实现减少固体废物产生这一核心要素，而其中最容易优先实现减量化的部分是末端的减量化。

什么是当下我国末端减量化的最优处理方式？垃圾焚烧，因为其相对于其他技术手段优势显著。垃圾焚烧技术具有处理周期短、占地面积小、减量化程度高等优点，较好的契合了当时我国无害化处理产能受限时的需求。虽然垃圾焚烧技术也存在因管理不当造成二噁英污染的可能，但是随着近年来垃圾焚烧烟气处理技术的不断进步，余热利用系统和尾气处理系统进一步完善，垃圾焚烧相对卫生填埋和高温堆肥技术手段有着显著优势。

1.2

垃圾处理服务费和电价补贴刺激行业发展

垃圾处理服务费制度第一次刺激垃圾焚烧行业发展。早在2000年起，我国便通过一系列的政策鼓励和支持垃圾焚烧行业的发展。从2000年起的《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（第一批）》，将垃圾焚烧设备列入目录，到2001年规范垃圾焚烧处理工程的建设标准，再到2002年发布《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号），明确垃圾处理设施需征收垃圾处理费，并要求逐步实行垃圾处理设施的特许经营。一系列政策推动了我国垃圾焚烧行业市场化和产能扩张的发展。

垃圾处理服务费虽好，但它本来就应该是行业的收益来源。垃圾处理服务费制度虽然可以给垃圾焚烧项目带来一定的收益，但是它带给行业的刺激有限，因为其本应是行业收益的长期和终极来源，只不过行业发展初期由于我国国情等因素限制，只能由政府买单。同时，当时的技术仍相对落后，垃圾焚烧成本仍相对较高；且处理服务费单价需处理单位通过竞标后和政府谈判决定，激烈的竞争和民企的弱势地位也使其无法获得较为理想的价格，行业虽在持续发展，但是焚烧项目的收益并不理想，垃圾焚烧处理量占无害化处置量的比例在2004年仅为5.6%。

推进行业高速发展的因素是对垃圾焚烧电价补贴的引入。从2005年的《中华人民共和国可再生能源法》鼓励垃圾焚烧处理发电并保障其并网和收购，到2006年《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）明确将会给予垃圾焚烧发电电价补贴，到2008年对垃圾发电给予税收政策优惠（增值税即征即退），再到2012年《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号）正式明确垃圾焚烧发电的电价补贴细则以及实施期限等具体内容，一系列政策对垃圾焚烧发电的推行和电价补贴的引入彻底改变了垃圾焚烧处理的商业模式，行业维持高速发展，垃圾焚烧处理能力从2002年的1.0万吨/日增长至2017年的29.8万吨/日，复合增速达23%。