案例解析|《固体废物污染环境防治法》新旧法衔接过程中如何适用法律？

当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。

另查明，2017年6月6日，长沙市新中水公司向长沙市望城区财政局缴纳了人民币20万元的罚款。

经审查，本院采信的证据和确认的其他事实与原审无异。

本院认为，望城区环保局主张长沙市新中水公司的违法行为有多次，但是具体被处罚的违法行为在被诉行政处罚决定中并未明确，属于认定事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款的规定，被诉行政处罚决定应当撤销。一审法院认定行政处罚决定及行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销并无不当，本院对此予以维持。应当指出的是，被处罚的行为应当根据行政处罚决定认定，不能根据诉讼过程中行政机关的主张者进行认定。一审法院对此处理不当，应予以纠正。长沙市新中水公司上诉主张其并非行政责任主体，不应承担行政处罚的责任。经查，长沙市新中水公司与长沙振远公司签订废油收购合同对废油进行处置，系本案的行政责任主体，长沙市新中水公司的上诉理由不能成立，本院对此不予采纳。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审受理费50元，由上诉人长沙新中水环保科技有限公司、长沙市望城区环境保护局、长沙市生态环境局共同负担。

本判决为终审判决。

审判长 戴 莉

审判员 王真铮

审判员 陈丽琛

二〇一九年六月二十五日

书记员 陈仪静

【解析】

本判例是一起危险废物违法转移的案件，法院以行政处罚决定对违法行为论述不明确，违法事实认定不清为由撤销了行政机关作出的处罚决定，并责令该行政机关重新作出处罚决定。环境执法人员主要关注该案的以下问题

一、新旧法衔接的法律适用问题

本案例中，行政相对人的违法行为存在着在新旧法衔接过程中如何适用法律的问题。依据2016年11月修改前的《固体废物污染环境防治法》的规定，行政相对人涉及两项违法行为，即①危险废物跨市转移要经环境部门批准②转移危险废物未填写危险废物转移联单；按2016年11月修改后的《固体废物污染环境防治法》的规定，行政相对人仅存在一项违法行为，即转移危险废物未填写危险废物转移联单。对行政相对人是依据旧法还是依据新法处罚，或者应是部分违法行为依据旧法处罚，部分违法行为依据新法处罚呢？

《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

根据《立法法》的这条规定，实体法应适用“从旧兼从轻”原则，因本案适用新法更有利于保护行政相对的利益，所以行政机关应依据2016年11月修改后的《固体废物污染环境防治法》对行政相对人进行处罚，即仅处罚其未按规定填写危险废物转移联单转移危险废物的违法行为。

为什么对该问题进行解析呢？因为2019版的《固体废物污染环境防治法》修订稿，在2019年6月25日已经全国人在常委会进行了初审，相信在不长的时间内正式稿将会公布，环境部门在执法时一定会遇到新旧法衔接问题，所以我们在此进行解析，以方便环境执法人员在以后的执法过程中适用。

二、规范制作行政处罚决定书的问题

本案的人民法院以行政处罚决定对违法行为表述不明确，违法事实认定不清为由撤销了行政机关的行政处罚决定，这一判决结果提醒环境部门要关注行政处罚决定书的规范制作问题，我们建议环境部门制作行政处罚决定书时注意以下几点

（一）依据《行政处罚法》的规定载明必要事项。

《行政处罚法》对行政处罚决定书应当载明的事项作出了规定，即“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”

根据以上规定，行政处罚决定书至少应当载明以上事项。现在很多行政机关是根据本省或本市的法律文件规范文本制作的，所以一般不会落下以上事项。

（二）建议将每个违法行为的事实部分描述清楚。

违法事实、处罚理由和法律适用是行政处罚决定书的关键点，如何把当事人的违法事实表述清楚？处罚理由如何阐述？每一个违法行为应适用哪条法律法规？裁量标准又如何能论述明白?

就目前我们了解的现状，很多环境部门的行政处罚决定书就是壹页纸，在事实理由和法律适用的描述上很多是这样一种形式：“我局于XX年XX月XX日到你单位检查发现你单位实施了XXX违法行为,以上事实有XX、XX、XX等证据为凭。我们认为你单位的以上行为违反XX法第XX条的规定，依据XX法第XX条的规定，我局决定对你单位处于以下行政处罚……”

对于当事人仅有一个违法行为且该违法行为行政相对人认可的情况下，以上形式尚可，但是如果存在多个违法行为、执法过程作过监测或者行政相对人对违法事实不认可的情况下，这样简单的罗列就易被法院认定为违法事实没有表述清楚，所以我们建议行政机关首先应把每个违法事实表述清楚、描述明白。

（三）建议将每个违法事实与其违反的法律法规及应处罚内容连在一起进行表述。

如当事人存在多个违法行为时，我们不建议把所有的违法行为罗列在一起，再把所有应当适用的法律法规另外罗列在一起。我们建设将每个违法事实与其违法的相应法律法规、应处罚内容连在一起进行描述，将法律法规的具体条款、自由裁量基准的具体内容及应当处罚的具体内容都进行详细表述。

（四）建议对当事人是否承认违法事实、否提出陈述申辩意见、是否申请听证进行表述

（五）当事人提出陈述申辩意见或申请听证的，建议对其提出的陈述申辩意见或在听证中提出的观点进行描述

（六）对是否认可当事人提出的陈述申辩意见或是否认可当事人听证时提出的观点进行阐述

《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

依据以上法律规定，如果行政机关未复核当事人的陈述申辩，其处罚决定很有可能不能成立。因此对当事人的陈述申辩不能仅简单的表述为：“我局未采纳你（单位）的陈述申辩意见”。我们建议应对当事人的陈述申辩意见是否与事实相符、是否符合法律法规进行详细阐述，以证明我们对当事人的陈述申辩进行了复核。