案例解析|《固体废物污染环境防治法》新旧法衔接过程中如何适用法律？

湖南省长沙市中级人民法院

行 政 判 决书

（2019）湘01行终397号

上诉人（原审原告）长沙新中水环保科技有限公司（即原长沙惠明再生资源科技有限公司），住所地长沙市望城区高塘岭镇迎宾大道东侧。

法定代表人：张尚勇，董事长。

委托代理人：李泽金，湖南成法律师事务所律师。

委托代理人：蔡灿，湖南成法律师事务所律师。

上诉人（原审被告）长沙市望城区环境保护局，住所地长沙市望城区雷锋北大道1688号。

法定代表人：王宏，局长。

委托代理人：李文祥，该局工作人员。

委托代理人：刘云峰，湖南星城律师事务所律师。

上诉人（原审被告）长沙市生态环境局（原长沙市环境保护局），住所地长沙市岳麓区岳华路279号南栋9楼。

法定代表人：潘胜强，局长。

委托代理人：刘志婷，该局政策法规处工作人员。

委托代理人：陈曦婕，湖南湘晟律师事务所律师。

上诉人长沙新中水环保科技有限公司（以下简称长沙市新中水公司）、长沙市望城区环境保护局（以下简称望城区环保局）、长沙市生态环境局因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明：长沙市新中水公司系2014年4月15日依法注册成立的企业法人，其经营范围为城市生活垃圾填埋气、生物质能发酵沼气、发电机组余热开发利用，沼气污染治理与资源化利用工程建设和设备开发等（其中填埋气发电项目已取得了相应的行政许可）。2017年4月19日，望城区环保局环境监察人员对长沙市新中水公司进行现场检查时，发现其贮存间存有危险废油（废润滑油），未张贴标识标牌及规章制度，并且在没有填写危险废物转移联单、未经批准的情况下擅自转移废油。4月20日，望城区环保局制作了现场监察记录，指出其存在的问题，并责令其立即停止擅自转移废油的行为。后经望城区环保局查实：2016年1月30日，长沙市新中水公司与长沙市岳麓区振远废矿物油回收有限公司(以下简称振远回收公司)签订《收购合同》，按合同约定，从2016年1月30日至2018年12月30日止，长沙市新中水公司将发电机器设备产生的废润滑油交由振远回收公司收集、转移。从2016年2月至12月，长沙市新中水公司在未办理相关手续的情况下，擅自将2.2吨废油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振远回收公司转移。上述事实有现场照片、污染源现场监察记录、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录等证据证实。2017年5月12日，望城区环保局向长沙市新中水公司送达了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚事先告知书》，并告知其将受到的行政处罚和有陈述、申辩及申请听证的权利。5月19日，望城区环保局认定长沙市新中水公司的涉案行为违反了《固体废物污染环境防治法》（2015年4月修正版）第五十九条第一款的规定，系没有填写危险废物转移联单、未经批准擅自转移危险废物的行为，并依据该法第七十五条第（六）项之规定，作出了被诉《处罚决定书》，决定给予长沙市新中水公司罚款人民币20万元的处罚。该决定书于当日送达给长沙市新中水公司。长沙市新中水公司对此处罚决定不服，于5月26日向长沙市生态环境局申请行政复议，请求撤销该行政处罚。当日，长沙市生态环境局受理了长沙市新中水公司的申请。6月2日，长沙市生态环境局向望城区环保局送达了《行政复议答复通知书》。6月9日，望城区环保局向长沙市生态环境局提交了复议答复书及相关的证据、依据等材料。6月19日，在长沙市生态环境局的通知下，长沙市新中水公司的诉讼代理人查阅了相关的案卷材料。7月18日，长沙市生态环境局作出被诉《复议决定书》，维持了望城区环保局作出的原行政行为。7月20日，长沙市生态环境局分别向长沙市新中水公司及望城区环保局送达了该决定书。

另外查明：一、2016年6月6日，长沙市新中水公司向长沙市望城区财政局缴纳了人民币20万元的罚款。二、本案在审理过程中，长沙市新中水公司的名称及法定代表人发生了变更，由起诉时的长沙惠明再生资源科技有限公司变更为长沙新中水环保科技有限公司，法定代表人由陶勇文变更为单英伟。三、2016年11月7日第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《固体废物污染环境防治法》进行了第三次修正。依据修正后的该法第五十九条第一款的规定，从修正之日起，取消了危险废物省内转移审批手续。该法第七十五条未作修改。

一审法院认为：一、根据《固体废物污染环境防治法》第十五条的规定，望城区环保局作为县级环境保护主管部门，具有查处其辖区内擅自转移固体危险废物等环境违法行为的法定职责。因此，望城区环保局具作出被诉行政行为的主体资格。二、望城区环保局认定长沙市新中水公司为涉案环境违法行为的行政责任主体无误。长沙市新中水公司系2014年4月15日依法注册成立企业法人，具有独立承担民事、行政等法律责任的主体资格。长沙市新中水公司系涉案危险废物（废油）的产生单位，在未办理相关手续的情况下擅自将废油交他人进行转移，其行为违反了《固体废物污染环境防治法》第五十九条第一款（修正前后）的规定，应当承担相应的法律责任。因此，望城区环保局认定长沙市新中水公司为该环境违法行为的行政责任主体，并无不当。三、望城区环保局作出涉案行政处罚时认定事实不清。《固体废物污染环境防治法》于2016年11月7日进行了第三次修正。该次修正前，在省内转移危险废物的，须由产生单位按照国家有关规定报批危险废物转移计划，待批准后再向移出地环境保护行政主管部门申请领取联单后方可进行转移。该次法修正后，从修正之日起取消了危险废物省内转移审批，但仍须由产生单位按照国家有关规定填写、领取危险废物转移联单。另外，依据《危险废物转移联单管理办法》（原国家环境保护总局令第5号）第五条、第六条的规定，危险废物产生单位每转移一车、船（次）同类危险废物，应当填写一份联单，该联单一式五联。危险废物产生单位在领取该联单后，将联单第一联副联自留存档，将联单第二联交移出地环境保护行政主管部门，联单第一联正联及其余各联交付运输单位随危险废物转移运行。本案中，长沙市新中水公司擅自将其产生的危险废物（废油）交他人转移，时间跨度从2016年2月至12月（1次/月，共11次）。由于长沙市新中水公司的涉案行为具有连续性，同时存在于《固体废物污染环境防治法》第三次修正前后，因此，望城区环保局应当该次修正之前之后的行为分别作出认定，并依据新旧法律的适用原则进行定性与处罚。望城区环保局依据《固体废物污染环境防治法》（2015年4月修正版）第五十九条第一款的规定，认定长沙市新中水公司的涉案行为均属于不按照国家规定填写危险废物转移联单、未经批准擅自转移危险废物的行为，系认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。四、长沙市生态环境局作出的复议决定应予撤销。本案中，长沙市生态环境局虽然开展行政复议活动的程序合法，但作出维持原行政行为的复议决定，系认定事实不清、适用法律有误，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项、第七十九条和第六十九条之规定，判决：撤销长沙市望城区环境保护局于2017年5月19日作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》，并责令其依法对长沙新中水公司涉嫌违法转移危险废物的行为重新作出处理；撤销长沙市环境保护局于2017年7月18日作出的长环法[2017]59号《行政复议决定书》；驳回长沙长沙新中水公司的其他诉讼请求。

上诉人长沙市新中水公司上诉称：一、没有任何客观证据证明违法转移危险废物的行为，一审判决责令对违法转移废物的行为重新作出处理，缺乏事实依据，明显错误。《废机油记录台账复印件》依法不能作为认定转移废油的时间、次数、数量等的依据，仅凭刘卫标的口供无法证明转移废油行为的存在，一审判决认定存在转移废油行为缺乏客观证据。二、望城区环保局所处罚的转移危险废物的行为持续发生在2016年2月至12月，适用新《固体废物污染环境防治法》也应认定为合法行为，一审判决责令对转移危险废物的行为重新作出处理，缺乏法律依据。三、长沙市新中水公司不是所处罚的转移危险废物的行为的行政责任主体，一审判决责令对长沙市新中水公司重新作出处理，与客观证据相悖。四、一审判决在以下方面认定事实错误：1.一审判决认定望城区环保局于2017年4月19日现场检查发现没有填写危险废物转移联单、未经批准擅自转移废油，缺乏客观证据证明。2.一审判决遗漏“产生废润滑油的发电机器设备的所有权人”为湖南惠明公司，认定长沙市新中水公司为废润滑油的产生单位以及办理转移手续的义务人，明显错误。3.一审判决认定2.2吨废油（1次/月，1桶/次，200升/桶）没有任何客观证据。4.一审判决认定长沙市新中水公司在处罚决定前缴纳罚款20万元，与客观事实相悖。五、以下证据依法不能作为定案依据：1.同一时间段同一执法人员在不同地点对周阳作出两份完全不同的询问笔录，不合常理，两份询问笔录明显不真实，不应作为本案证据。2.周阳的授权委托书委托事项不明、身份证复印件上的时间不吻合，周阳在被检查单位上签字的现场勘查笔录等，均不能作为本案的定案依据。3.望城区环保局《现场取证材料》不合法、不真实，不能作为定案依据。六、长沙市新中水公司不是本案行政责任主体，一审判决驳回退还20万元罚款以及赔偿损失的诉请，缺乏事实与法律依据。综上，请求法院依法撤销长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初89号行政判决书第一项“责令其依法对长沙新中水环保科技有限公司涉嫌违法转移危险废物的行为重新作出处理”和第三项“驳回长沙新中水环保科技有限公司的其他诉讼请求”，依法改判望城区环保局与长沙市生态环境局退还长沙市新中水公司已缴纳的20万元罚款，并赔偿从2017年6月12日起至罚款全部退还之日止的损失，由望城区环保局与长沙市生态环境局承担全部诉讼费用。

被上诉人望城区环保局辩称：1、就本案事实部分，长沙市新中水公司在本案中实施了没有填写危险废物转移联单，未经批准擅自转移废油的的违法行为。周阳（上诉人公司的副总经理）在笔录中认可其公司从事垃圾填埋项目的提存系统和装置，2016年转移废油2.2吨的事实。同时周阳有公司出具的委托书，加盖了公章，还有法人代表的私人意见。废物废油的接收方长沙振远公司的法人代表刘卫标称从上诉人单位所接收的废油总共是2.2吨，200升，11次。时间是2016年2月份到2016年12月份，每个月一次。同时湖南惠明环保公司的副总经理张勇的调查笔录称，2014年5月23日上诉人和湖南惠明公司签了相关协议书，由上诉人公司全权负责整个生产经营管理。特别说了废油处理问题，也是由上诉人公司负责处理。长沙振远公司和上诉人所签的废油收购合同的时间为2016年1月30日，保运服务合同及补充协议的时间2016年11月5日。废油处理详单的复印件上加盖了两个公司（上诉人公司及长沙振远公司）的公章，对11次废油处理都有详细的记录。基于上述事实，望城区环保局对上诉人未按规定填写转移联单和未经批准转移机油的行为作出了行政处理，事实确凿，依据正确；2、关于适用法律的问题。在上诉人从事违法行为的2016年2月到2016年12月期间，固体废物污染环境防治法于2016年11月7日修改，取消了危险废物省内的转移审批，但是新的法律规定仍然要填写和领取危险废物转移联单。即使违法行为在2016年11月7日之前适用老的法律，也应进行处罚，且并未将这11次行为分开，其行为都是违法的。

被上诉人长沙市生态环境局辩称：一、长沙市新中水公司系本案适格的行政责任主体，一审判决认定“长沙市新中水公司为涉案环境违法行为的行政责任主体无误”系事实认定清楚，法律适用正确。二、一审判决认定“自2016年2月至12月，长沙市新中水公司在未办理相关手续的情况下，擅自将2.2吨废油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振远公司转移”，系事实认定清楚。三、望城区环境保护局作出的望环罚字（2017）40号《行政处罚决定书》和长沙市生态环境局作出的《行政复议决定书》《长环法[2017]57号》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。一审法院认定长沙市生态环境局及望城区环保局“认定事实不清，法律适用不正确”有误。综上，请求法院驳回长沙市新中水公司的上诉请求。

上诉人望城区环保局上诉称：一、一审认为望城区环保局所作出的行政处罚认定事实不清、主要证据不足是错误的。2017年4月19日，望城区环保局监察人员对长沙市新中水公司进行检查，发现该公司现场有危险废油，经调查核实：该公司没有填写《危险废物转移联单》、未经批准擅自转移废油。2017年4月20日，望城区环保局执法人员下达监察文书，责令该公司立即停止环境违法行为；执法人员对现场进行了勘查，固定证据。上述违法事实有现场照片、污染源现场监察记录、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、废油收购合同、废机油处理记录台账等证据佐证。二、一审认为望城区环保局所作出的行政处罚适用法律错误，是不正确的，适用当时的法律规定进行处罚是正确的。长沙市新中水公司没有填写《危险废物转移联单》、未经批准擅自转移废油的违法行为，发生时间在2016年2月至12月（每月1次，共计11次），2016年11月7日《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）进行修正，从修正之日起取消了危险废物省内转移审批，但仍须由产生单位按照国家有关规定填写、领取危险废物转移联单。本案中，长沙市新中水公司没有填写《危险废物转移联单》无论是按照旧法还是新法的规定都属于违法行为，但因其违法行为大部分（可以确定的至少9次）发生在新法修正之日前，因此对长沙市新中水公司的违法行为适用当时的法律规定进行处罚是正确的。综上，望城区环保局作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求法院依法撤销原审判决第一项内容，改判驳回一审原告请求撤销望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》的请求，并由长沙市新中水公司承担全部诉讼费用。

被上诉人长沙市新中水公司未提交书面答辩意见。

上诉人长沙市生态环境局上诉称：一、望城区环保局作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》和长沙市生态环境局作出的长环法[2017]57号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。一审法院认定长沙市生态环境局及望城区环保局“认定事实不清”有误。《固体废物污染环境防治法》第五十九条于2016年11月7日修正，但长沙市新中水公司实施违法行为最早于2016年2月开始。虽然违法行为被发现并被处罚是在新法生效之后，但根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“关于新旧法律规范的适用规则”的规定，“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行之前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。二、望城区环保局作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》和长沙市生态环境局作出的长环法[2017]57号《行政复议决定书》适用法律准确。长沙市新中水公司违法行为自实施之日至发现之日未满2年，望城区环保局有权依法处罚。新中水公司的行为发生在《固体废物污染环境防治法》修正法之前，理应适用旧法认定事实并处罚，不存在法律适用错误的情形。

被上诉人长沙市新中水公司未提交书面答辩意见。