我国生态环境损害赔偿资金制度的困境与出路

摘要：关于环境公益诉讼赔偿资金的归属，我国实践中有环保部门主管、纳入国库、纳入法院指定账户、纳入专项账户等不同归属模式，但在其管理与使用方面，我国尚且存在诸如地方生态环境损害赔偿资金管理办法名称不统一、资金使用系统不透明、社会公众査询难、地方行政机关干预过多、资金监管机制不健全等问题。本文拟建议设立“全国生态环境损害赔偿基金”，对环境公益诉讼产生的损害赔偿金以及各地方未统一管理的环境保护资金等相关资金进行统筹与规范，以期推进我国生态环境损害赔偿资金制度的完善。为此，需要明确生态环境损害赔偿基金的资金来源，规范生态环境损害赔偿基金的使用、监督机制，明确环保部门的监督职责，构建资金使用的信息公开制度，强化环保组织的监督权，在此基础上进一步对生态环境损害赔偿基金制定严格的管理办法，以规范并指导基金的有效运作。

生态环境损害赔偿资金的使用与监督机制

为了充分发挥生态环境损害赔偿资金应有的功效，重点还在于建立健全生态环境损害赔偿资金的使用机制和监督机制，以切实完善生态环境损害赔偿资金制度。

01生态环境损害赔偿资金的使用机制

美国《超级基金法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA）规定的管理模式为由环境保护局（Environmental Protection Agency,EPA）对其他部门的分工配合进行统一的领导，并授权EPA享有敦促各责任方清理环境污染的权力，同时也授权其可以先行支付清理费用，后再通过诉讼等方式向责任方追回费用。美国“油污责任信赖基金”总部设在华盛顿，是一项高达10亿美元的新型油污基金，其将现存的数种法定基金整合而成并成立了“ 国家油污基金中心”作为管理机构。日本在1973年的《公害健康损害补偿法》中为管理公害补偿基金的税款专门设置了公害健康损害赔偿协会，该协会具有社团法人资格。

参照美、日及我国的实践经验，设立全国环境损害赔偿基金会对资金进行管理和使用，由基金会承担基金的管理工作，由财政部门对其负责。财政部门对资金进行管理，相较于环境保护部门进行管理，虽然可能环境保护部门在环境保护方面更为专业、技术，但是作为生态环境部门有可能成为环境诉讼的被告，其在履行职务上有所疏忽或是不利导致了环境损害，因此，由环境保护部门作为主管部门并不合适，将现有的关于生态环境保护的资金整合到基金会下并由其进行管理使用十分关键。

02生态环境损害赔偿资金的监督机制

2010年4月的墨西哥湾“深水地平线”钻井平台石油泄漏事故使海洋环境受到严重污染与损害。针对此次事故，英国石油公司（BP）设立了高达200亿美元的综合性基金，以支付受害人赔偿款项等。BP公司与美国司法部签订了托管协议，据此设立了私立理赔管理程序（Gulf Coast Claim Facility, GCCF），索赔者为与此次事故相关的地方政府，由其向GCCF 索赔因采取预防措施与修复措施而发生的费用。通过设立综合性基金，这一次事故得到顺利化解，其创新在于基金的独立性，并不受制于BP公司与政府，与此同时，该机制不乏各种监督，包括政府的监督有效地督促了基金的管理者高效率地应对民众提出的各种索赔申请，阻止可能的资金滥用情况的发生。因此，设立生态环境损害赔偿资金制度的重中之重在于构建明确的监督机制，以防止资金的滥用等问题。

1 明确环保部门的监督职责

目前，我国各地方出台的关于生态损害赔偿资金的管理办法的做法普遍是只规定了行政系统内部的监督，如昆明市和泰州市规定由市审计局对赔偿资金的管理使用进行监督，贵州省和海南省规定由省财政厅进行监督、绍兴市规定由市财政局进行监督，《漳州市生态环境损害修复资金管理办法（试行）》规定由财政局和审计局共监督……行政系统内部监督可以起到一定的作用，但对环境保护而言仅仅有行政系统内部的监督是不够的。虽然在我国检察机关对此具有监督权，但是环保行政部门内部的自查与监督尤为重要。因此，应当明确行政系统内部各行政部门的监督职责，根据各部门的职责不同规定符合其职能的具体监督职责，以统一规范各部门对资金管理使用的监督。

2 构建资金使用的信息公开制度

在关于环境保护的各个环节无论是在立法、执法还是司法，信息的透明度都是至为关键的一环，如美国的国家机关在涉及环境的有关行动时就必须确保环境信息的透明度，信息公开制度可以有效保障公众的环境信息知情权，其法律依据主要来源于1967年的《情报自由法》、1970年的《国家环境政策法》与1986年的《紧急计划和社团知情法》等。构建生态环境损害赔偿资金的信息公开制度，以使社会公众有途径可以对政府部门的资金使用与管理情况进行了解与监督，这虽然不能完全杜绝营私舞弊的腐败现象，但这种公共资金使用信息公开的制度可以最大限度地保证公共资金的合法使用。

参照美国超级基金法的公众监督之信息公开可以发现，公开是原则，不公开是例外。公开的信息主要包括：①污染场地信息公开；②用于选择反应行动的行政记录公开；③技术转移信息公开。

参照超级基金法案的信息公开，我国在完善生态损害赔偿资金制度时，在监督方面也应当做到以公开为原则，不公开为例外。“全国生态环境损害赔偿基金”关于信息公开的规定可拟为：“生态环境损害赔偿基金管理委员会对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的基金信息不得公开。但是，经权利人同意公开或者管委会认为不公开可能对公共利益造成重大影响的信息，可以予以公开。”基金管理委员会应当主动公开与基金相关的信息，每个公民都有权利对基金的相关信息申请公开。主要包括：①基金来源信息的公开；②基金使用决策事项的公开；③基金使用具体信息的公开。

3 强化环保组织的监督权

首先，环保组织成立的宗旨是以保护环境为己任，为了促进生态文明和可持续发展等与环保相关事业的发展，它们成立的目的就是有组织有纪律地保护环境，在环境公共利益受损的情况下，积极地提起环境公益诉讼以保护环境公共利益。

其次，在我国目前的法律框架内仍然是以环保组织为提起环境公益诉讼的主要力量，并且在环保组织提起的大多数环境公益诉讼案件中获得了生态环境损害赔偿金，对其的使用与管理，是否可以真正地对环境损害进行救济，这些问题不仅是社会公众更是作为原告的环保组织最关注的焦点。因此，在赔偿金的使用上作为原告的环保组织应当是享有完全的知情权和监督权的。

最后，环保组织作为独立于政府的民间机构，其组成人员来自各行各业，关注点不同，能够更全面地了解资金是否落到实处。不受制于行政主管机关的权力和地方政府的压力，可以更为客观地对资金的管理使用进行监督。

4 落实公民的监督权

监督权是宪法赋予公民的一项重要的基本权利，每个公民都享有对国家事务的监督权。完善生态损害赔偿资金制度在于更好地对环境公共利益进行保护，而公民对享受美好环境享有当然的权利，因此在生态损害赔偿资金的管理使用中应当将公众的监督作为重要的一环，公众的参与能够更好地将督促资金的规范管理，应当建立公众信箱、网络平台、热线电话等渠道，为公民参与监督畅通渠道。

结论

设立全国性公募基金——“全国生态环境损害赔偿基金”并建立专门的管理委员会对资金进行管理和使用，必将进一步推进我国生态环境损害赔偿资金制度的建设与完善，在监督上不仅做到行政监督并切实做到信息公开和拓宽公众参与途径，落实公众监督。将环境公益诉讼赔偿金、生态修复金、社会捐赠资金等纳入到统一管理的系统中，在没有发生环境损害时，对环境予以关注和维持；当生态环境损害发生时，可以及时从基金中提取资金以有效应对重大环境损害；当发生生态环境损害之后，对提起环境公益诉讼的原告在鉴定费、诉讼费等方面可予以援助，对无人负责但是遭到损害的环境予以环境修复等。生态环境损害赔偿基金应当是一个全方位、动态的系统，从预防生态环境受到损害直至受到损害之后的修复、救济等都应当有一个完整的系统对其进行管理。