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2 二十世纪70年代水务行业脱离地方政府控制

2.1 1973年《水法》颁布，水务局应运而生

虽然1963年的《水资源法》对供水行业的管理架构进行了优化，通过河道局和水资源委员会的设立开始对流域进行部分综合治理，但是在二十世纪60年代后期，污水处理和供水独立管理的主要缺陷迅速浮出水面，河流污染事件的数量不断增加，供水、污水处理和污染控制的分权严重限制了有效的水质管理。

此外，欧洲一系列框架协议对水质要求的日趋严格也直接加重了地方政府的运营压力。1970s欧洲陆续出台了一系列关于水质和污水处理的框架协议，其发展可以总结为三个阶段浪潮，并侧重不同方面。欧洲框架法规的变革以及其对水质标准的高要求持续推动欧洲水务行业的市场化进程（也在后期促成了法国和意大利水务市场的部分私营化以及英国地区的全部私营化）。

在此背景下，英国1973年的《水法》应运而生。1973年的《水法》被称为英国水管理的“革命”，其特点在于它取消了地方政府对水的管理，水务管理已不再是地方政府的职能。“水务革命”迅速整合约1500家管理单位（29个河道局，157家供应团体，1300多家污水处理局）为10个水务局，并要求将地方当局、水务承办商（法定公司除外）和排水当局的所有资产转移给水务局。水务局取代河道局，在综合流域治理的基础上统一为水环境的全方位管理。水务局负责英国所有重要的水务职能，包括并不限于水资源保护、水处理和分配、污水收集、污水处理和处置、水质管理、污染控制、河流管理、防洪和土地排水、娱乐和美化设施、渔业和航运等。

水务委员会的建立是《水法》的另一个亮点。水务委员会是一个独立的法定机构，由十名水务局主席及十名由政府委任的独立委员组成，其宗旨是搜集业界共同关注的问题，并就一般问题充当中央政府与水务局之间的桥梁（与此同时，水资源委员会被废除）。

根据1973年《水法》，政府保留了对水务行业所有功能的最终责任，并有责任整理和发布关于水的需求情况，以及实际和预期水资源的信息。法案还赋予中央政府审查和批准水利当局的计划和方案的责任，从而对资本投资力度产生显著影响。

对于私有的法定水务公司来说，1973年《水法》基本没有对其产生影响；在政府的有限度管控下，私营水务公司仍维持着约1/5规模的市场份额。新成立的水务局从地方当局和联合（水）管理委员会手中接管了157家供水企业，而约有30家独立供水公司仍然存在。尽管法定水务公司将在供水地区作为供水当局的代理人，但公司继续由私人资本提供资金，并继续占有约20%-25%的供水市场份额。

2.2 资金筹措脱离地方政府，商业化模式提升效率

随着1974年4月水务局的成立，英国首次通过单一组织统筹负责一个地理区域内的水环境管理，并将水务行业从地方政治控制中剥离出来。1973年《水法》的颁布和水务局的成立带来了两个核心变化：

一是水务行业的投资资金筹措方式与地方政府分开，且水价不再由中央政府补贴。在1973年《水法》之前，地方水务部门的收入并没有从地方政府的总预算中分离出来，其使用仍需经过地方政府的统一调配，地方当局可以决定收入是用于经营和改善供水服务还是划入地方当局的一般预算。1973年《水法》在经济层面带来了两个关键变化：（1）从地方政府财政预算中剥离水务行业相关资金，满足投资要求的资本可以通过向中央政府借款和从客户那里获得收入来筹集资金；（2）水价（即水费）不再由中央政府补贴地方政府的水费支持补助金，水务局有义务在收回成本的基础上运作，以确保收费符合其收入要求，这也带来了水价的上涨。水务局的主要收入来源包括：抽水费、供水费、污水及处理费、工商业污水及环境服务收费、捕鱼牌照及收费、土地排水费、咨询费用、投资及土地收入等。

二是引入商业化模式带来了效率的提升。1973年《水法》使整个行业将水视为一种经济产品，而不是单纯地将其视为公用事业的提供品。《水法》给水务行业带来了一种商业化管理的思维模式，可以进一步提高行政效率和经济效率，而其核心在于设立了能够实现规模经济的大型水务管理机构，并取消了水费补贴；而在水务局随后的发展过程中，上述思维始终贯穿其中：

（1）在1979-83年间，水务局进行了重大的内部改组以精简其行政机构，1973年每个水务局都有一个多达52名成员的执行委员会，其中大多数是地方当局任命的，而重组后的裁减工作人员多达30%。（2）为了鼓励竞争和提高效率，在1980年代初期，政府要求水务局定期按每项服务的固定价格编制“业绩指标”。（3）为了确保各机关能够实现自筹资金的目标，中央政府每年为各机关规定了详细的财务要求，并要求各机关编制每个财政年度的审计财务报表；政府设定的财务要求包括：每个管理局每年的最高资本开支、各部门每年向中央政府借款的限额、限制每家公司可拨备的金额、业绩的设定以经营支出为目标。在上述改革下，水务局已经能够实现规模经济，尤其是在污水处理、供水、管理、研究和培训方面。

原标题：英国水务：全面实现私有化的利与弊

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