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2.3 标准趋严、投资不足等问题仍存
欧洲立法日益严格,河流污染问题持续。英国于1973年1月1日正式加入欧洲共同体。欧洲共同体下达了23个“水指令”,另外有四项规定对水资源立即产生影响;此外,1975年和1980年欧洲出台的关于水质和污水处理的框架协议引入了多个新参数要求,并缩短了参与者达标的时间限值,对水务运营的管理进一步加严。其中,1980年的饮用水质框架列出超过66个参数(包括最大容许浓度[MACs],指导限值以及最小值的参数值等),并包含感官、生理生化、有毒有害物质、微生物和硬水软化的最低要求;虽然修订后的98年版本减少至48个和健康相关的必须指标,但是上述规定的落实极大地加重了地方政府的运营压力。
水务局成立后实行的综合管理方式有助于确定投资目标,并可以根据有关需要的判断“提高”或“降低”河流水质标准。虽然水务局的建立有效提高了经济效率,但并不总是有利于环境的改善,两方面原因:一是水务部门在制定标准方面有很大的自由裁量权,这也直接导致了排放许可证要求的放宽;二是水务局被赋予的污水处理厂经营者和河流质量监管机构的角色相互冲突,水利部门不愿进行自我管理和自我起诉,因此造成河流污染的事件急剧增加,水质下降,不能满足欧盟标准,污染问题进一步恶化。
此外,继承的和持续资本开支的沉重负担是1974年结构调整后水务行业面临的一个最重要的问题。继承方面,水务局成立后继承的总债务为136亿英镑,其中95亿英镑来自地方政府,22亿英镑来自中央政府,还有20亿英镑来自其他来源。
持续资本开支方面,水务运营资产的设备老化需要更新和置换,其引发的容量不足、渗漏等问题都需要通过投资解决。上世纪70年代末和80年代初适逢英国滞涨,在此背景下政府并不愿意让水务部门增加借款或向客户增加收费以满足其资本开支要求;因此保守党政府自1979年以后逐步削减公共开支,水务局的开支和投资也被大幅削减,水务局的实际借款数额亦显著减少;资金的缺乏使得资本投资方案的高需求无法被满足,这种情况在1980年后达到巅峰,政府允许水务行业使用的资本投资额仅占1974的一半左右。
欧盟对于水质的要求不断提高,而英国国内水质污染得不到有效改善,政府在多方面因素考虑下并不愿通过增加税收或增加借贷的方式来满足水务局增加的投资需求,缺乏投资使得污染事件继续恶化,导致英国持续违反若干欧共体指令。到了1980年代中期,欧洲委员会决定对违反两项欧洲委员会指令的政府启动检控程序,适逢当时公用事业私有化计划正在如火如荼地进行中,英国政府开始考虑水务行业的私有化。
3 二十世纪90年代水务行业实现私有化
3.1 从政治到水务,1989年英国实现水务私有化
二战后英国奉行凯恩斯的市场供求经济学说,在战后的一段时期内,凯恩斯主义的确通过国家干预使英国物价稳定,收入上升,经济进一步发展。然而20世纪中后期英国政府对凯恩斯主义的过于迷信,使其忽略了社会基本矛盾,将注意力单纯放在了供求关系上,为国家的经济安全埋下了重大的安全隐患。1973年英国经济出现了“英国病”,也就是所谓的滞胀状态。1979年,撒切尔夫人领导的保守党上台,奉行货币主义政策。当时政府反对用宽松的财政政策和货币政策去刺激市场的需求,而是采取减少国家干预、发挥市场机制的方法来重新启动经济发展。
在货币主义政策的指导下,英国开展了历史上规模最大、范围最广的私有化运动。英国国企私有化从1979年到1989年经历了四个阶段,通过公开出售国企股份进行私有化改革。英国水务私有化正是在私有化运动的大背景下进行的。
水务行业本身的政策也在持续修订中。为了应对水务局不断增加的资本投资要求和解决环境污染问题,政府在1983年修订并颁布了新的《水法》。新《水法》的基本假设是,一个高效运行的水务公司能以最低成本最好地为用户提供符合规定标准的服务。
1983年的《水法》对水务局的管理模式进行了进一步优化:一是改变了水务局的组织结构,进一步减少了地方政府的作用,并通过允许公司以更商业化的方式运营,为私有化铺平了道路;二是缩小了董事会的规模,核心目的是减少地方当局的代表人数,使水务局的运行模式更贴近于企业;三是明确水务局可以直接从私人资本市场借款,和从中央政府借款并行成为水务局的融资方式;四是将成本效益原则引入行业,以评估资本投资需求,并试图采用长期边际成本定价来确定水价。
随后,1986年的《水务行业私有化白皮书》(Government White Paper on Privatizaion of Water Industry)讨论文件首次建议对现有的水务局进行私有化。这份文件的第一稿仅是简单地把水务局移交给私人所有,而不改变其权力或责任。它将要求水务局在作为私营公司的情况下有责任提供水和污水处理服务、并完成控制洪水、河流水质和控制抽取等任务。这份文件受到了广泛批评,因为人们认为不应让私营企业既从基本服务中获取利润,又负责履行环境管理职能(这也并没有改善水务局被赋予的污水处理厂经营者和河流质量监管机构的角色相互冲突的问题)。而后文件被修正,经修订的办法规定,所有管制和河流管理职能(例如污染控制、土地排水和防洪等)将由一个新的监管机构—国家河流管理局(Nationanl Rivers Authority,简称NRA)负责,而水务局提供的供水和排水服务(涉及到利润,这也是改善管理绩效的最有效激励因素)在保留的同时移交给私人所有。
1989年11月,英国政府出售了10家水务公司,完成了水务行业的私有化。
3.2私有化后,投资增加、水质提升、运营成本控制
1989年,政府通过资产出售的方式,将十家水务局私有化,并授予私人公司25年的特许经营权。同时,1989年的《水法》为水务行业的私有化提供了正式的法律依据和机制,它将现有的水务局转变为新的供水和排水公司,并任命它们为各自地区的承办人。私有化后,服务与监督职能分离,这是相比之前的组织结构最大的不同,即现有的法定水务公司须接受来自政府相关组织(NRA)的监管。此外,《水法》取消了之前对法定水务公司借款或支付股息的限制,水务局可以直接从私人资本市场借款,进一步放开了水务局的融资方式。
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