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英国水务:全面实现私有化的利与弊

北极星水处理网  来源:EBS公用环保研究  作者:郝骞,殷中枢  2020/2/17 14:05:29  我要投稿  
所属频道: 水处理  关键词:污水处理行业 水务行业 英国

北极星水处理网讯:◆从分散到集中,从单厂到水环境,政策+治理结构变化推动英国水务行业发展。作为全球率先开启工业革命并实现经济快速发展的国家,英国的水务行业较早实现了健全的基础设施建设(1944年英国实现近100%的城市用水覆盖率),但是行业集中度较低,且治理结构高度本地化,行业效率低下。1963年《水资源法》的出台推动行业走向流域治理,且管理机构精简;1973年《水法》的出台和随后十水局的成立,推动英国水务行业实现水环境的全方位统一化管理,行业高度集中,投资模式走向商业化,行政效率和经济效率稳步提升;但是污染情况严重、投资力度不足、债务负担沉重等问题仍存,行业在波折中前进,亟需发展新动能。

◆1989年英国水务行业实现私有化,政府的支持和监管的健全是其私有化成功的重要原因。1973年英国经济滞胀后,英国保守党执政并主张通过减少国家干预、发挥市场机制的方法来重新启动经济发展(从凯恩斯主义到自由市场经济的转变),这也开启了英国历史上规模最大,范围最广的私有化运动,而英国水务私有化正是在全英私有化运动的大背景下进行的。水务行业私有化后,投资及资本开支的力度显著增加(年均投资从15.5亿英镑到30亿英镑,近乎翻倍)、河流及应用水水质明显改善(英国的水务公司在2003年符合饮用水标准的比率达到99.88%)、水厂运营成本得到有效控制,行业发展进入新的阶段。

◆再公有化趋势席卷全球,但在中国大规模扩散可能性较低,政治和体制的根本性差异是核心原因。2000年起水务行业的再公有化趋势在全球蔓延(2000年到2014年间,全球出现了约180个再公有化案例),英国水务行业亦开始再公有化的研究和讨论,其主要原因系私有化带来的水价大幅上涨,以及私营水务公司重利润轻运营使得水务运营质量下降。中国水务行业的私有化和市场化过程也在进行中,再公有化在中国大规模发生的可能性较低,表象原因系:(1)中国政府对于水价的监管力度更强,多年来水价平稳,并没有大幅上涨;(2)在政府的严格把控和多方位的技术支持下,国内水务运营质量正稳步提升。而核心原因则是中国和欧美国家的政治监管、经济体制等方面有着根本性的差异。未来,随着外资企业在华业务进入收缩阶段,中国国有和民营水务公司仍有较大的发展空间。

◆风险分析:中国、英国的宏观经济政策、行业阶段、市场化程度、公司类型等均存在一定差异,英国水务行业和泰晤士水务公司的发展仅起到参考借鉴作用,中国水务行业环保公司的未来发展存在不确定性。

英国水务:全面实现私有化的利与弊——国际环保巨头系列报告之十三

1 二十世纪中期地方政府控制英国水务行业

1.1  行业集中度低致供水效率低下、污水处理问题频出

供水方面:供水组织架构繁杂,供水效率低下。19世纪的工业革命带动工业迅速发展,随之而来的经济增长推动了人口的增长和城镇化水平的提升,这也进一步带来了用水需求的快速增长。英国(注:下文中的英国表述除另有说明外,均表示英格兰和威尔士地区,苏格兰和北爱尔兰区域不在本文讨论范围内)作为全球率先开启工业革命的国家,其基础设施建设的情况也处于欧洲领先地位:20世纪中叶,英国已经能向大部分人口供应自来水;到1944年,英格兰70%的农村家庭和近100%的城市家庭拥有自来水,实现了较高的覆盖率。但与此同时,英国整体的供水体系较为繁杂,当时英国参与供水的组织分为三类:地方当局、联合(水)委员会、法定自来水公司,各自的组织架构和分工情况差异化较大,且并没有专门的管理协调机构,这使得不同组织间的合作和协调困难。

此外,尽管当时私人公司(法定自来水公司)也是水务市场的参与者,但市场份额仅不到五分之一,水务行业的实际控制权仍掌握在地方政府手中(1945年,英国共有1000多个地方政府机构);而供水业务需要经常性地跨地域进行,大宗供应安排的条款需要得到中央政府的批准,如此大量的机构参与到供水业务中导致英国的供水效率低下。

污水处理方面:管理机构众多,本地化处理致使污水问题频出。用水需求的快速增长在满足公共卫生的政策要求下带动了污水处理行业的迅速发展。但是污水处理行业存在的问题和供水类似,即在污水处理由地方当局区域负责而非流域区域负责的前提下,众多地方机构(1400余家)的参与使得污水处理行业存在众多问题。地方当局都需要进行跨流域的污水收集、污水处理和污染控制,但由于没有跨流域的共同管理机构,每个管理机构都按照各自的河流污染控制标准进行管理;从伦敦770万人口到最小的约两万左右人口的地区,各个地方政府的规模和能力范围差别显著。各地方政府都为各自的目的而工作,没有一个负责协调整个流域水资源使用和开发的机构,污水处理高度本地化,在流域内有效开展工作存在诸多问题。

1.2《水资源法》出台优化管理架构,但污染问题仍存

在上述水资源协调问题待解的情况下,叠加1959和60年分别发生的严重干旱和洪水事件,使得英国政府进一步深刻的认识到现有水资源保护的架构需要进行变革,1963年的《水资源法》应运而生。《水资源法》在管理架构上的变化主要有以下两点:

一是河道局的设立。政府总共建立了29个河流管理机构(即河道局),这29个河道局在英国负责执行与水资源、河流污染、土地排水、渔业和水上娱乐等活动相关的法律,这也是英国流域管理的开始。流域管理的基本原理来自于河流是一个有机系统的概念,其特点是物理联系和相互依存,并转化为经济联系;由同一机构管理污水处理和取水地点及作业,可以尽量减少费用并最大化效率。根据1963年的《水资源法》规定,每个河道局都由地方和国家政府的代表组成,每个机构都有责任保护、控制并开发与流域有关地区的水资源;同时法案要求所有地下水和地表水的提取都必须得到河道局的许可。

二是水资源委员会的成立。水资源委员会是一个国家机构,其目的是就全国范围内的水资源养护问题向政府和河流当局提供咨询意见。委员会促进了跨区域水务工作的长期规划和合作,以满足各个权力机构地区的需要,例如,在河流流量本来较低的时期,通过促进调节水库来增加河流流量。但是需要注意的是,根据1963年的《水资源法》,该委员会没有规定的行政权。因此,水资源委员会在水质控制方面并无相应的作用,亦没有污染控制权,这也意味着委员会对于污水处理厂下游的河段污染难以规划治理。

我们认为,1963年的《水资源法》成功之处在于,在流域管理方面它正逐步形成系统化、集成化的管控思路,其中一些最重要的水资源管理职能已经规定由同一机构执行,这也标志着执政当局开始对流域进行综合管理,而流域机构的建立为水资源管理与地方政府的逐步分离提供了准备。

此外,河流管理机构的建立也使得供水行业参与的单位数量大幅减少。截止1973年年底,供水行业参与单位的数量从1956年的1000多家减少到198家(其中地方当局数量大幅减少,联合委员会数量有所增加),行业的集中度进一步提升。

供水行业组织架构得到优化,但污水处理行业问题犹存。供水单位的数量锐减,整体的组织架构得到了一定程度的优化,但1963年的《水资源法》并未能实现主要机构之间的重大合并,仍有一百多个机构参与管理主要的供水职能。而对于污水处理行业来说,仍有下列问题待解:

一是污水处理行业集中度仍较为低下。污水处理参与单位的数量仍然基本与1945年持平(1393家),且污水处理和供水功能继续独立:前者继续作为地方当局的职能,而后者仍然由地方当局机构或私人供水公司管理,并没有相应的组织来协调供水和污水处理当局。

二是污染情况进一步恶化。对污水处理不重视的态度导致许多地方政府在污水处理方面的投资力度匮乏,且奖惩机制的缺失使得政府缺乏改善污水处理质量的动力;此外,60年代河流污染事件的数量不断增加,这反过来又增加了河流水提取的处理要求。英国在当时使用的污水处理标准为1908年公布的污水标准(the Royal Commission Standard 20/30 for Disges,即皇家委员会排放标准20/30),该标准主要限值为污水的生化需氧量(BOD)低于20mg/l,悬浮物的BOD低于30mg/l。但是,在60年代末至70年代初,估计仍有多达60%的污水处理厂达不到上述标准,3000多个处理厂发生不标污水排放,英国污水处理行业的污染问题并未得到有效解决。

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