垃圾焚烧发电行业深度报：复盘与展望 垃圾发电的进阶之路

补贴如若退坡则对垃圾发电企业提出更高要求，但去补贴问题仍有待政策落锤。早在2019年7月，财政部对垃圾发电补贴问题的人大提案进行回复，明确提出拟对已有项目延续现有补贴政策，并逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾发电产业予以支持。目前市场对于垃圾焚烧发电补贴电价退坡有所担忧，通过对前七批《全国征收的可再生能源电价附加目录》进行梳理，我们发现，无论从资金占用还是装机容量占比来看，垃圾焚烧发电项目在补贴目录中占比很小。此外，考虑到垃圾焚烧发电是推行垃圾无害化、减量化的重要方式之一，核心在于垃圾处置，其推广仍然受到国家鼓励。

在去补贴大背景下，运营能力强的企业有望脱颖而出。预计的补贴退坡方式包括（1）调整标杆电价：采取直接调整上网标杆电价的形式，即改变“0.65元/千瓦时”的标准，改变下限不会低于燃煤发电标杆电价与省补之和，也就是改变幅度最多为国补0.15-0.3元中的部分；（2）国家补助转移为省补：将垃圾焚烧发电国补支出从可再生能源基金中剔除，转为由省级政府安排相关补贴资金（可能保持原价，可能部分降价，由省级统筹管理）；（3）调整处理费用：目前，行业内大部分垃圾焚烧发电的特许经营协议存在调价机制，调价的一种情况为因不可抗力（如，国家对垃圾焚烧发电的补贴下调）导致项目盈利和运营受到影响，在这种情况下，企业可以与政府协商调整垃圾处理价格来对冲垃圾焚烧上网补贴电价下调的风险，地方财政压力较大。实力较强、与地方政府谈判能力较强的企业更具优势。同时去补贴背景下仍要维持较高的盈利水平更加考验项目运营管理能力，已有项目仍延续现有补贴政策则利好现有优质垃圾发电运营企业。

4.2.1. 2020年政策文件齐发，行业或迎新阶段

2019年是垃圾焚烧发电补贴争议激烈的一年。由于国家可再生能源基金缺口加大，光伏、风电等新能源补贴持续下滑甚至取消，原属于可再生能源基金补贴范围内的垃圾焚烧行业，也“无辜受伤”，补贴滑坡负面消息延续到今年。然而开年三大政策齐发，相对来说稳定了业界预期。

1月22日，国家财政部、发改委、能源局发布《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（以下简称《意见》），同时发布《可再生能源电价附加资金管理办法》（以下简称《办法》）。

2月3日，国家财政部经济建设司发布《关于<财政部国家发展改革委国家能源局关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见>的解读》（以下简称《解读》）。

2月12日，国家发改委发布《关于贯彻落实促进非水可再生能源发电健康发展若干意见，加快编制生活垃圾焚烧发电中长期专项规划的通知》（以下简称《通知》））。

要点总结包括：

第一，承认垃圾焚烧与风电、光伏本质属性不同，需单独制定差异化价格。如上述《意见》指出“当前风电、光伏等可再生能源已基本具备与煤电等传统能源平价的条件。垃圾焚烧方面，价格主管部门将根据行业发展需要和成本变化情况，及时完善垃圾焚烧发电价格形成机制。此次发改委的发文中也提到“专项规划必须单独编制，不得与其他生物质发电规划联合编制”，便是为制定垃圾焚烧“分类型”的管理办法前的存量摸底。目的在于摸清2030年前各地可能新增的垃圾焚烧项目数量及规模，有助于根据“以收定支”的原则安排可再生能源电价附加补助，更好的推动垃圾焚烧行业发展。

其二、保障存量垃圾焚烧发电项目平稳运行。《意见》提出要“充分保障政策延续性和存量项目合理收益” 。

其三，大多数地区加速专项规划，有望继续受益。上述《通知》提到“加快编制生活垃圾焚烧发电中长期专项规划”并非新鲜事物，据不完全统计，目前我国31个省(自治区、直辖市)中，已有安徽、福建、海南、河北、河南、湖南、江苏、青海、山西、陕西、四川、新疆、云南、浙江、江西等省(自治区、直辖市)编制了专项规划。另外文件中提到“2020年3月31日前发改委未收到专项规划的省(区、市)，其新建生活垃圾焚烧发电项目所需补贴资金原则上由所在省(区、市)自行解决”。可以进一步理解为，2020年3月31日前列入专项规划的垃圾焚烧项目，或有望继续享受一定的可再生能源电价补助。

3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，再次深化强调建立健全“污染者付费+第三方治理”等机制，按照补偿处理成本并合理盈利原则，完善并落实污水垃圾处理收费政策。我们认为在此原则导向下，未来污水和垃圾处理行业付费机制将向终端用户/排放者转移，长期来看处理企业的收费和盈利模式趋于成熟稳定，垃圾焚烧企业有望通过提升垃圾处理费、内部成本优化、国补转地补等方式确保新项目的投资回报率。

从长远来看，我们一方面希望垃圾分类收费机制贯彻落实，弥补电价取消的收益损失，另一方面，也希望随着行业技术、商业模式的逐步成熟，以及盈利水平的进一步提高，为了更好的促进全产业链可持续发展，未来能够通过差异化退补方式优化行业发展方向。

4.2.2. 增量项目：新增垃圾发电项目补贴事项征求意见稿出台，垃圾发电或迎新阶段

2020年4月3日，国家发改委起草公开了《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知（征求意见稿）》，并于4月3日至4月10日向社会公开征求意见。《征求意见稿》是在近两月来的多个文件基础上，针对垃圾焚烧领域的具体办法，对“以收定支”原则在垃圾焚烧领域中的实施指出了方向。

以2020年1月20日并网发电作为分段管理，新老划定、避免抢装。根据《征求意见稿》，2020年1月20日后并网发电的生活垃圾焚烧发电（含沼气发电）项目为新增项目，按照以收定支的原则，通过可再生能源发展基金继续予以支持。由于此前市场对存量和增量项目界定的时间点存争议，此次的时间点划分意味着计划在2020年抢装的项目均会划入增量，垃圾处理费补贴和补贴收入或需根据后续政策调整。

根据年初提出的“以收定支”相关要求，就已经明确了新增项目将由财政部根据可再生能源电价附加补助资金年度增收水平等情况，确定补助资金当年支持的新增项目补贴总额。新增项目是否能纳入补贴目录极大程度取决于每年补助资金的增量。此次征求意见稿中虽未明确2020年新增项目补贴规模，但这一数字有望在文件正式出台时进行公布，届时将明确2020年1月20日以后并网发电的垃圾焚烧项目中有多少可以进入2020年的补贴目录。

严格标准，排队有序纳入补贴名录。根据《征求意见稿》，新增项目纳入专项规划清单管理，未纳入专项规划的项目，所需补贴资金原则上由项目所在省（区、市）负责解决。不完全统计目前已有21个省区市完成了中长期规划。此外还提出了要求所在城市实行垃圾处理收费制度，预计未来垃圾处理行业付费机制有望向终端用户/排放者转移。

此次《征求意见稿》明确了可以申请进入补贴名单的新增项目需要满足的要求：1）纳入中长期规划；2.）所在省（区、市）已明确对项目的电价补贴政策，上年度省级补贴拨付到位；3）申请国补需省补首先到位，对地方政府相关补贴政策的执行能力提出要求；4）项目建设规模和吨垃圾处理补贴合理，所在城市已实行垃圾处理收费制度。

因此可以看出，对新增项目的前期工作提出了更高的要求，过度规划、不合理规划等将使项目面临得不到国补的风险。而首次提出“所在城市已实行垃圾处理收费制度”凸显终端付费机制重要性，国家多次提出要建立基于“污染者付费”的垃圾处理收费机制，但各地进展缓慢。此次在垃圾焚烧补贴相关政策文件中提出，意图明显，要将“污染者付费”落到实处，居民产生垃圾就要承担垃圾处理的责任。生活垃圾焚烧处理设施实际上是政府替居民处理垃圾所建的市政公用设施，居民缴纳的生活垃圾处理费用于补贴垃圾处理成本合情合理。基于此，我们认为垃圾焚烧及居民生活垃圾处理费的关系有望进一步向污水处理及居民污水处理费的关系靠拢。多年来，污水的居民收费标准都是始终难以覆盖实际成本，垃圾收费更是差距甚大，业内判断也是这方面始终雷声大雨点小，然而转折期逐步来到，从这个文件来判断，未来几年中央将更大力度地要求地方政府落实向居民收取其应分担的污水及垃圾处理成本，这方面利好于相关服务企业尤其是市场化的投资运营企业的收款保障。

稳增量导向凸显，“以收定支”保障行业健康发展。根据《征求意见稿》，“自2021年起，申请补助资金需求超过补贴总规模一倍时启动预警制度，各地应暂缓审核拟申请补助的新增项目，未开工的暂缓开工建设”。选择这种控制方式，既可以把有限的资金更加有效利用，也给予地方政府和企业一定缓冲时间，引导理性投资。

加强补贴资金使用监管，保障项目充分发挥环保效益。根据《征求意见稿》，针对违规掺烧、违规排放、厂用电使用不规范等问题，进一步加强新增项目监管，核查结果将作为补贴发放的重要依据。这也是对去年财政部对垃圾发电补贴问题人大提案回复的呼应，未来也将积极提升垃圾焚烧发电项目效率、发挥生态效益。

4.2.3. 存量项目：垃圾发电补贴工作继续推进，18年1月前并网项目有望入篮

近几年来，生物质发电电价附加资金累计拖欠情况不容乐观。根据生物质能产业促进会数据，截止2018年底，未纳入可再生能源发电补贴目录的生物质发电项目装机容量约为604.3万千瓦。其中农林生物质发电装机容量约为203.2万千瓦，垃圾焚烧发电装机容量约为379.5万千瓦，沼气发电装机容量为21.6万千瓦。截止2018年底，生物质发电产业未下发的可再生能源补贴资金金额约为136.8亿元，其中，16年23.2亿元，17年57亿元，18年为56.6亿元。

3月12日，财政部办公厅发布《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》，推进可再生能源发电补贴相关工作。可再生能源发电补贴项目清单即将出台。2018年1月底前并网发电的项目有望纳入首批新的补贴清单。

保障垃圾发电项目平稳运行，国补调整方案定调。近期垃圾焚烧发电补贴政策改革的预期不断发酵，市场存在垃圾焚烧发电项目盈利水平将受影响的猜测。2020年以来《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）、《可再生能源电价附加补助资金管理办法》与此次的通知有望为国补调整方案定调。此次通知指出，此前第一批至第七批可再生能源电价附加补助目录内的可再生能源发电项目经审核后直接纳入补贴清单，2018年1月底前并网发电的项目有望纳入首批新的补贴清单。通知有助于保障存量垃圾焚烧发电项目平稳运行。

补贴清单由电网审核推进，新增目有望加快兑付。通知对存量项目及新增项目的入篮做了明确解读，国家不再发布可再生能源电价附加补助目录，而由电网企业确定并定期公布符合条件的可再生能源发电补贴项目清单。存量项目审核后将直接纳入补贴清单，首批新增项目纳入补贴清单的审核发布工作将于2020年6月30日前完成，2018年1月前完成并网的生物质发电项目有望入篮。结合《意见》，电网在支付上有望获一定决定权，或将加快补贴兑付进度，保证资金有效率拨付。同时在“成熟一批、公布一批”的原则下，下一批补贴清单审核发布的准备工作将推进。此次通知有望给垃圾焚烧发电新增项目的入篮做出指导，有助于新增项目入篮的有序进行及市场预期的稳定。

4.3. 国补退坡对项目盈利能力影响

为测算国补退坡对垃圾焚烧发电项目IRR的影响，我们以市场中性条件构建了一个典型垃圾焚烧发电项目模型。该项目部分基本参数设置为：产能1000吨/日，产能利用率80%，吨垃圾发电量350千瓦时/吨，吨处理投资额为50.48万元，垃圾处理费70元/吨，均处于接近市场平均水平。

经测算，我们得到该项目运营毛利率为39,93%，项目IRR为7.95%，基本处于行业平均水平。

由于当前国补规则为补齐项目限额内上网发电量的电价至0.65元/吨，我们假定标杆电价与省补之和为0.5元/吨。故以下使用了国补退坡改为补齐电价至0.6元/吨、补齐电价至0.55元/吨以及取消国补三种假设来测算IRR的敏感性。

经测算我们得到，若国补完全取消，典型垃圾焚烧发电项目IRR降至5.79%，IRR降幅达27.25%。下面我们将测算三种国补退坡情况下使用提高垃圾处理费、提高省补的方法弥补国补退坡对IRR的影响。

经测算我们得到，若国补完全取消后，垃圾处理费需提升至112元/吨（增幅达60%）以达到国补退坡前项目IRR水平。下面将测算以省补提高来弥补国补退坡对IRR的影响。

经测算我们得到，用提高省补的方法弥补国补退坡较为困难，若国补取消，省补需提高150%以使该项目恢复至原有IRR水平。

5. 国外概览：海外的垃圾焚烧的发展之路

5.1. 垃圾焚烧经历了三个发展阶段

历史上最早的垃圾处理出现在英国，由于工业革命的兴起，城市化进程加快，大量农民流入城镇导致英国城市人口剧增，生活垃圾、污水和粪便等垃圾爆发式增长，污染城市土地、水源和空气，传染病也随之而来。英国政府为了改善环境卫生状况，于1848年首先制定并实施了《公共卫生法》，在各地建立了公共卫生局，开始实行把垃圾集中起来后送到离居住地较远的地方堆放或者填满，也是世界上最早的垃圾填埋处理。

垃圾填埋占地面积大且无法满足垃圾处理需求，同时城市生活垃圾、污水、饮用水供应系统往往环装连接，填满不当反而会引发传染病蔓延，1874年英国发明了第一批生活垃圾焚烧炉，1890年后以法国细菌学家巴斯德和德国细菌学家郭霍为代表的细菌学诞生，明确了欧洲许多传染病的病原、传播途径以及防治方法，推动了垃圾焚烧方法的出现。1896年德国汉堡建设了世界第一座垃圾焚烧处理厂，开启了生活垃圾焚烧技术的工程应用，垃圾处理方式从填埋到焚烧过渡，人类开始了对垃圾进行科学处理和资源化利用的新里程。但是早期垃圾焚烧技术并不成熟，产生的浓烟和臭味会造成大量二次污染，直到20世纪60年代垃圾焚烧并没有成为主要的垃圾处理方法。

随着科学技术的不断发展，焚烧技术得到改善，德国威斯巴登市在1902年建造了第一座立式焚烧炉，随后在欧洲各国得到推广。目前很多国家已经把垃圾定义为“新能源”，通过焚烧发电不仅回收能源，而且垃圾属于生物质能源，焚烧能够实现资源化、无害化、减量化。如今欧洲大部分国家、日本、新加坡等地垃圾焚烧的处理率已经超过垃圾填埋。整体来看，垃圾焚烧经历了三个阶段：

5.2. 日本是全球垃圾焚烧占比最高的国家

政策推进垃圾焚烧逐步发展。日本于1900年制定了第一部垃圾处理相关的法律《污物扫除法》，规定各地政府有义务进行垃圾收集处理，为垃圾焚烧提供了发展的基础。1930年政府对《污物扫除法》进行修改，规定各地政府有义务进行垃圾焚烧，日本开始由政府主导垃圾焚烧。1963年和1970年分别出台了《生活环境设施整备紧急措施法》及《废弃物处理及清扫相关法律》，各地区自行处理垃圾以及垃圾焚烧技术的进步，使得垃圾的处理效率大幅提高。1924年东京建成了首座垃圾焚烧厂，1965年大阪建立了最早的垃圾发电站，彼时焚烧比例不足40%，受国土资源匮乏且为岛国的限制，仅靠填埋无法满足快速增长的垃圾产生量，大量垃圾被填埋或者直接倾倒，产生二次污染。1965年7月东京都湾岸地域的江东区海上垃圾填埋地，梦之岛苍蝇大量繁殖，造成了严重的梦之岛苍蝇之灾。政府决心大力推进垃圾焚烧，从20世纪70年代以来逐步发展。最早起源于欧洲的垃圾焚烧技术，在日本得到了最广泛的运用，日本是目前垃圾焚烧占比最高的国家，2017年72%的垃圾由焚烧处理，填埋处理的占比为1%，剩下均为资源化回收。

垃圾分类：从源头减量，促进垃圾无害化，提高焚烧产能。随着废弃物排放进一步增加并呈现多样化的特点，废弃物非法排放经常出现。为应对日趋严重的垃圾危机，日本政府及时调整垃圾管理政策，开始实行垃圾分类回收。在政府和民众共同努力下，逐渐建立起完善的垃圾分类处理机制，由末端处理转向源头治理。日本垃圾分类极为细致，不同垃圾须按规定时间、规定包装方式投放。日本将废弃物分成一般废弃物、产业废弃物和有毒有害废弃物三大类。生活垃圾则属于一般废弃物。生活垃圾分类为可燃物、不可燃物、资源类、粗大类四种类别，每个类别再细分为若干子项目，每个子项目又可分成若干个小项目。在使用上述垃圾分类方法进行分类之后，日本国内各地区垃圾类别至少也达到10类以上，多者如上胜町把垃圾分成了44类。通过详细的分类，不仅垃圾的处理和回收就更加方便，用于焚烧的垃圾热值也得到相应的提高。进入垃圾焚烧厂的垃圾，属于可燃垃圾中热值较高的，日本部分垃圾焚烧厂吨垃圾发电量达到500度/吨以上。

数量多，单厂规模小是日本垃圾焚烧行业的特点。日本的焚烧厂数量在世界范围内始终保持第一，也是全球第一大垃圾焚烧炉市场。但是垃圾焚烧厂的数量呈下降趋势，日本最多曾有6000多座大小不一的垃圾焚烧厂，2017年只剩下1103个，一方面是由于政府强力垃圾焚烧厂的合并，行业加速整合，另一方面主要是因为随着焚烧厂的增加，垃圾焚烧所产生的废气、废水、灰渣等污染问题也日益严重，引起日本国民极大关注，不达标的垃圾焚烧厂则会被关停。尽管焚烧厂数量众多，但是单厂的处理能力并不大，仅一半以上的焚烧厂日处理能力超过了100吨，而产能高于600吨/日的大中型焚烧厂数量约50座。而1103 个垃圾焚烧项目中，有754 个项目开发了余热利用，占比68%，376 个项目用于发电，占比34%，大型焚烧项目的用于发电的比例较高。

技术革新，发电效率逐年提升的同时二噁英得到有效控制。日本焚烧炉技术大致经历了批次炉、机械化批次炉、准连续炉和全连续炉4个阶段。目前全连续炉排炉是现在使用度最高，2001年以来发电效率和吨垃圾发电量逐年提升都逐年提升。由于在20世纪50-60年代进行过垃圾的大量无序焚烧，产生的二噁英严重超标，对空气和土壤造成极大的危害。1997 年日本垃圾焚烧厂排放的二噁英总量达到了6500克，大气中测得的二噁英水平达到了其它工业国家的10倍。政府随后推出相关政策来规范二噁英的排放，并且对排放标准做出了明确要求。日本的垃圾焚烧厂在2011年排放二噁英总量仅为59克，较1997年降低了99%，取得了显著成效。目前，日本垃圾焚烧厂排放物基本实现了无污染，二噁英的含量几乎为0。

中央政府和地方政府积极推广是日本高效的垃圾综合管理系统的重要原因。主要体现在3个方面：1.透明的数据库管理：每年国家环境部都会进行年度垃圾治理调查。各地方政府的数据汇总在一个综合数据库中，国家和地方政府都可以使用该数据库来制定战略计划和相关政策。调查的信息包括产生的垃圾量，通过回收，堆肥和焚烧处理的垃圾量等，并且会向公众公布。地方政府能够通过这些信息来评估并不断改进其流程，而群众和学术组织也可以使用这些数据来评估垃圾管理系统的有效性。2.财政大力支持：日本中央政府根据地方政府提交的垃圾管理计划，向地方政府提供补贴，以开发和改善垃圾处理设施。补贴最多可支付项目基础设施成本的1/3，而对于先进设备，例如高效的垃圾转换能源（WtE：waste-to-energy）设备，补贴通常可达成本的一半。剩余的资金成本则是地方政府的责任，通常由地方债券提供资金。因此约60％的初始项目成本由中央政府提供资金支持，40％由地方政府支付。而设施的运营成本完全由地方政府直接承担。3.信息化交流：日本的公务员负责促进中央政府与地方政府之间的联系和知识交流。除此之外，地方政府还通过其他机制定期向中央政府报告反馈，其中包括日本垃圾管理协会（JWMA：Japan Waste Management Association）以及国家理事协会。整体来看，日本高效的垃圾管理关键在于以数据驱动的方式进行规划，足够的财政支持，确保各项政策在全国范围得到落地，以可持续化的方式进行垃圾处理。