环境部研究员董战峰：解读新修《固废法》 推进生态文明建设的重大举措

2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过了修订后的《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），自2020年9月1日起施行。此次全面修改《固废法》是贯彻落实习近平生态文明思想和党中央关于生态文明建设决策部署的重大任务，是健全最严格、最严密生态环境保护法律制度和实现环境质量改善的重要举措，是完善国家固废管理制度的重大事件。

修订《固废法》是固废管理领域生态文明建设的重大举措

通过专项立法工作是固废管理政策制度化的根本手段。此次修订出台《固废法》，是生态文明建设在固废管理领域的重大突破。

我国固废管理制度经历从无到有、逐步细化和强化的过程，已从后果治理阶段迈入质量管理阶段。逐渐形成符合我国发展特色的固废管理体系。《固废法》自1995年颁布，结合我国重大环境战略、固废污染情况与管理进程的发展，不断细化和明确在固废的处理处置、危险废物的经营、进口标准与监督管理等方面的引导与强制约束。

习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上对我国普遍推行垃圾分类制度发出了总攻动员令。《循环经济促进法》《清洁生产促进法》，以及国务院相继出台的“大气十条”“水十条”“土十条”分别从循环经济发展、清洁生产以及大气、水、土壤三要素污染防治的需求角度，对固废环境管理工作作出了具体要求和部署。最高法、最高检发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对危险废物非法排放、倾倒和处置等违法犯罪行为形成了巨大威慑；国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》，明确将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品的全生命周期；国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，推进无废管理制度在城市规划与建设方面的有机结合与实践，提升全市域固体废物综合管理水平。经过多年实践与发展，我国固体废物环境管理的法规制度标准体系基本建立并逐步完善，固废处置与管理规范化、专业化水平不断提高，技术体系、制度体系、监管体系与市场化模式初步形成。这也为《固废法》修订提供了很好的立法实践与基础。

然而，我国固体废物环境管理仍存在较多薄弱环节和问题。固废管理的法律责任体系有待健全，如农村生活垃圾、废弃农膜回收、畜禽粪便处理、秸秆禁烧等问题尚未明确监管责任部门，多头管理现象降低固废治理效率、加大环境监管难度；固废监管体系有待完善，统一的固体废物产生量核算方法及基础信息数据库、全生命周期过程管理制度与智慧化信息化平台尚未建立，不利于摸清固废产生量底数、施行过程监管与精准治废；固废管理标准体系亟待更新，网购和消费时代带来的过度包装、塑料废物与电子电器废弃物问题，其源头管控与生产者责任延伸制的落实尚无明确标准体系支撑。包括此次新冠疫情突发暴露的医疗危废应急响应与处理处置能力不足、实验室固废管理与农贸市场环境卫生等问题，均亟待从立法角度将以上问题予以明确规定与系统规范，推进我国固废环境管理制度的进一步健全与落实。

新修《固废法》描绘了固废污染治理体系建设的蓝图

新修《固废法》将多项原则入法，强化责任体系、制度体系、技术体系、监管体系的推进建立，明确各类固废的全生命周期管控、建立全国固废污染防治信息平台、多部门协同履职、各地因地制宜制定生活垃圾管理办法等规定，从用地、技术、产业、资金、税优等方面提供全面支撑，严肃法律责任、提升污染防治强制性。

新修《固废法》建立了固废污染防治新格局，描绘了固废污染治理体系愿景蓝图，为推动完善污染防治工作和固废管理制度指出了具体方向与重要举措。

明确固废污染环境防治坚持“减量化、资源化和无害化原则”以及“谁污染谁负责原则”。

强化政府及有关部门监督管理责任，明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度，逐步实现固体废物零进口。

工业固体废物方面强化产生者责任，衔接排污许可、管理台账、资源综合利用评价等制度。

生活垃圾方面推行生活垃圾分类制度，加强农村生活垃圾污染环境防治，明确规定地方可以“因地制宜”制定生活垃圾具体管理办法。

建立健全建筑垃圾、农业固体废物（秸秆、废弃农用薄膜、畜禽粪污等）、电器电子、过度包装与塑料污染、污泥、实验室固废管理制度与要求。

危险废物方面，建立健全分级分类管理、全程信息化监管体系、电子转移联单、区域性集中处置设施场所建设以及医疗废物处理处置的能力建设与协同应急响应等方面制度及办法。

明确增加保障措施，从用地与设施场所、科技与人才支撑、经济金融政策（财政支持、绿色金融、税收优惠、环境责任险）以及产业发展等方面全面保障固废污染防治工作。

严格法律责任，对违法行为实行严惩重罚，提高罚款额度，增加处罚种类，强化处罚到人，并补充规定一些违法行为的法律责任。

推进新修《固废法》顺利实施的主要措施建议

严格落实固废污染产生者治理主体责任。实现固体废物管理全面纳入排污许可管理要求。制修订《排污许可证管理条例》《排污许可证申请与核发技术规范工业固体废物通则》和重点行业排污许可证申请与核发技术规范，构建固体废物排污许可自行申报制度，完善全国排污许可证信息管理平台申报功能，将固体废物纳入排污许可“一证式”管理，平稳实现与固体废物申报登记制度的衔接。

加快落实固体废物污染环境防治设施自主验收要求。严格依据新修订《固废法》和《建设项目环境管理条例》《建设项目竣工环境保护验收技术指南 污染影响类》自行验收要求，规范固废污染环境防治设施自行验收程序和信息公开机制。

健全生活垃圾等固废污染环境防治制度。完善生活垃圾污染环境防治制度，以《生活垃圾分类制度实施方案》为基础，结合各地特点等制定符合当地情况的垃圾分类标准。加大生活垃圾分类基础设施投入，建立垃圾分类激励处罚机制。加强宣传教育和舆论监督引导工作，提升公众环保意识，形成全民参与垃圾分类的机制。

研究制定《建筑垃圾分类制度实施方案》，推进资源化利用处置基地规划建设、加快建筑垃圾再生利用装备研发，支持建筑垃圾资源化利用企业发展、加速形成建筑垃圾资源化利用产业。

推动建设农业固体废物回收利用体系。加强沼气制取、综合堆肥、生物液体燃料等农业固体废物综合利用或无害化处置设施建设，规范农业固体废物收集、贮存、利用、处置行为。

完善危险废物污染环境防治制度。建立危险废物分级分类管理体系。加快研究制定《危险废物分级分类管理目录》，根据危险废物的危害特性和产生数量实现分级分类管理，严控危废环境风险。

提升危险废物应急保障能力。基于新冠肺炎疫情防控经验，建立突发环境事件（重大疫情）防控体制机制。统筹应急处置资源，将可移动式医疗废物处置设施、危险废物焚烧设施、生活垃圾焚烧设施、工业炉窑等纳入重大疫情等突发事件应急处置能力保障体系，建立重大疫情医疗废物应急处置资源清单。

推动实现固体废物零进口。全面贯彻实施《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》相关要求，出台固体废物进口管理规定，修订《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》，提高准入门槛，降低污染风险，逐步实现固体废物零进口。从严审查进口固体废物申请，减量审批固体废物进口许可证，控制许可进口总量。严厉查处倒卖、非法加工利用进口固体废物等环境违法行为。

强化固体废物环境监管力度。大力推动固体废物监管纳入环境信用制度。将违法固废法规定的各类环境违法行为纳入企业环境信用管理体系，强化环境信用评价结果应用，建立多部门环境信用联合奖惩机制。

构建全国危险废物等固体废物污染环境防治信息平台。通过互联网、物联网、大数据分析、人工智能等技术，对危险废物等从产生、运输、处置的全流程进行信息化的闭环管理，构建固废信息化监管平台，实现固体废物收集、转移、处置等全过程监控和信息化追溯。

严厉打击固体废物环境违法行为。严厉打击违法排放固废、擅自倾倒危废等环境违法行为，未经批准擅自转移危险废物等违法行为的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予罚款、行政拘留处罚。

研究实施固体废物财税优惠政策。推动设立固体废物财政专项资金，充分保障固体废物处置设施建设所必须的资金投入，持续提升各地固体废物规范化处置水平。

完善税收优惠政策。扩大增值税优惠方面资源综合利用范围，适当提高即征即退比例，加大对固废收集、贮存、运输、利用、处置企业所得税优惠力度。同时，不断创新和丰富固体废物财税优惠政策形式，持续保障固体废物污染环境防治工作。

（作者系生态环境部环境规划院研究员）