城市生活垃圾治理政策变迁——基于1949—2019年城市生活垃圾治理政策的分析

同年，国务院还批转了原建设部、国家环保局共同制定的《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》，为国家开展生活垃圾专业治理奠定了基础。该《意见》明确指出城市生活垃圾污染问题严重，并分析了其原因，包括：地方政府认识不足，垃圾处理资金不足，缺乏鼓励垃圾回收综合利用的政策，垃圾处理技术和设备落后，专业人员待遇差等。针对这些问题，提出加强城市垃圾处理行业管理，大力开展城市垃圾回收综合利用，提高回收率，多渠道解决城市生活垃圾无害化处理设施建设资金问题等对策。

1993年，原建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，后历经2007年和2015年两次修订。该《办法》明确提出垃圾减量化、资源化、无害化和谁产生、谁负责的原则。修订后的《城市生活垃圾管理办法》有四方面改进：一是充分强调对垃圾分类的要求，对单位和个人投放垃圾行为作了详细规定；二是增强对城市生活垃圾治理规划编制、垃圾收集、处置设施建设的规定；三是强调城市生活垃圾处理收费条款，突出城市生活垃圾处理费缴纳的必要性；四是在垃圾处理领域，明确建立特许经营制度，同时规定了从事城市生活垃圾经营性活动的企业的市场准入条件、许可程序和责任等。一方面，将市场力量引入公共事业领域，能有效改善垃圾处理行业资金投入问题，缓解政府财政压力；另一方面，严控经营性企业的准入资质和义务责任，保证垃圾处理行业发展规范化和法制化。

2000年，原建设部发出《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，确定北京、上海、广州、深圳、南京、厦门和桂林等为生活垃圾分类收集试点城市，提出制定垃圾分类方法和标准、统计评价指标等，号召垃圾分类回收与资源循环利用相结合，呼吁国家尽快健全相关法律、法规。

2006年，原建设部印发《中国城乡环境卫生体系建设》通知，将“建立健全环境卫生体系和规范化的政府监管机制；完善生活垃圾处理收费制度；完善垃圾处理设施等”明确为城乡环境卫生体系建设的目标之一；并将“坚持把垃圾治理与污染防治纳入循环经济轨道，大力推进垃圾减量化、资源化、无害化，积极开展垃圾分类收集和处理，扩大资源和能源的再生利用，变垃圾末端治理为源头抓起全过程整治”确立为城乡环境卫生体系建设的基本原则之一。并强调“公众参与”在垃圾管理事业中的重要性。

2011年4月，国务院批转住房与城乡建设部、环境保护部等发布的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》，从垃圾处理规划引导、收运网络、技术选择、监督管理、评价制度、政策支持、部门分工、宣传教育等方面，详细阐明提高城市生活垃圾处理能力和水平的方略，为城市生活垃圾处理明确了目标和路径。

2016年3月，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，强调通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化。推进垃圾收运处理企业化、市场化，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部颁布《生活垃圾分类制度实施方案》。明确提出到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。

2018年至2019年，教育部、环保部、住建部、国务院等国家部门先后出台《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》《关于印发〈“无废城市”建设试点工作方案〉的通知》《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》等一系列行政法规，全国垃圾分类行动掀起高潮。住建部等9个部分印发的《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，明确提出2019年底前，各地级城市要编制完成生活垃圾分类实施方案，明确生活垃圾分类标准，以及推动生活垃圾分类的目标任务、重点项目、配套政策、具体措施，到2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统。相较以往，这些行政法规，主体更加细致、目标更加明确、责任更加明晰。

第四，行业/技术标准。进入21世纪以来，国家在城市生活垃圾治理问题上，进一步分类明晰了行业技术标准，让垃圾处理及污染防治工作的执行更有据可查。2000年，原建设部等部门颁布了《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》，更加突出垃圾减量化、资源化和无害化原则，从源头的限制过度包装，到发展综合利用技术，再到分类压缩式收集运输，直至填埋、焚烧、堆肥处理，都体现了末端治理向源头控制的转变决心。并对一些垃圾处理技术细节都进行了详细规定，如垃圾焚烧热值、烟气在后燃室停留时间等。

2004年，原建设部颁布了《城市生活垃圾分类及其评价标准》，围绕城市生活垃圾分类收集和资源化利用原则，对垃圾分类类别、分类要求、分类操作、评价指标等进行了详细规定，为垃圾分类工作提供了具体可操作指标。

2010年，由住房和城乡建设部、国家发改委、环境保护部联合下发了《生活垃圾处理技术指南》，点明了“保障公共环境卫生和人体健康”的宗旨，在此基础上，对“卫生填埋、焚烧、堆肥等垃圾处理技术的适用性及生活垃圾处理设施建设”提出了具体要求。对争议较大的垃圾焚烧模式进行了详细规定，包括焚烧技术的适用性、垃圾焚烧厂建设要求及运行监管等内容。与《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》相比，《生活垃圾处理技术指南》更强调垃圾处理过程中的污染控制，例如对生活垃圾焚烧过程产生二噁英的控制措施进行了更具体的规定。

除了《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》与《生活垃圾处理技术指南》的原则性规定以外，针对不同垃圾处理模式，国家还出台了一系列控制标准，如《城市生活垃圾填埋技术标准》《城市生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》《城市生活垃圾卫生填埋污染控制标准》《城市生活垃圾焚烧污染控制标准》《生活垃圾焚烧炉及余热锅炉》《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准》等，对处理模式的选择、设备建设、技术控制、排放标准等进行了分类规定。

第五，计划纲要。2007年11月，国务院发布《国家环境保护“十一五”规划的通知》，在主要任务部分提出实施城市生活垃圾无害化处置设施建设规划，新增城市生活垃圾无害化处理能力24万吨/日，城市生活垃圾无害化处理率不低于60%。推行垃圾分类，强化垃圾处置设施的环境监管。提出完善环境经济政策，全面征收城市生活垃圾处置费。

同年，国家发展和改革委员会、原建设部、原国家环保总局联合印发了《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》，《规划》提出到“十一五”末期，全国城市生活垃圾无害化处理率达到60%，其中设市城市生活垃圾无害化处理率达到70%，县城生活垃圾无害化处理率达到30%。在全国约90%的县城建立、完善生活垃圾收运体系等具体目标。

2012年4月，国务院办公厅发布《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，提出“到2015年，直辖市、省会城市和计划单列市生活垃圾全部实现无害化处理，设市城市生活垃圾无害化处理率达到90%以上，县县具备垃圾无害化处理能力，县城生活垃圾无害化处理率达到70%以上；全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上”。相较“十一五”规划，“十二五”规划有以下亮点：一是提出“政府主导、社会参与”，鼓励社会资本参与生活垃圾处理，并鼓励民众参与垃圾分类，从源头规划垃圾减量；二是全面推动生活垃圾分类试点；三是首次提出完善收转运体系，加大垃圾存量治理；四是加大垃圾处理的资金投入和财政预算；五是不再以区域来设定垃圾无害化处理目标，而是给每个省份制定详细目标。

2016年12月，国家发展和改革委员会、建设部联合印发了《“十三五”全国城市生活垃圾无害化处理设施建设》，规划提出到2020年底，主要城市生活垃圾无害化处理率达到 100%；设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上，县城（建成区）生活垃圾无害化处理率达到80%以上。相较“十二五”规划，“十三五”规划提出强化创新引领，推广“互联网+资源回收”等新模式。

除全国性法令外，各地依据国家关于城市生活垃圾治理的相关法规，相继出台了适合本地实际情况的地方性条例，笔者不再赘述。

纵览新中国成立以来城市生活垃圾治理政策文件（不包括地方性法规），可以发现（见表1）：其一，20世纪70年代前，城市生活垃圾治理并没有得到重视，80年代后该问题逐步得到关注，90年代中后期成为发展拐点；其二，在历年颁布的城市生活垃圾治理的政策法令中，有关垃圾分类的约62项（占比38.75%），其中52项集中在21世纪之后颁布，说明垃圾治理模式由末端处理逐步向综合治理转型；其三，指导垃圾精确化治理的行业技术标准，自20世纪90年代后快速增长，说明可操作化、精准治理正成为垃圾治理的目标之一。