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（一）变迁阶段

按照生活垃圾从“生”到“再生”的生命周期，其治理过程大致包括源头减量、再使用、回收、再生和末端处理五个阶段。每个阶段都有相应的政策法规。针对垃圾的“生”，有限塑令、限制商品过度包装条例；针对废物回收，有《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》等；针对垃圾分类，有《城市生活垃圾分类及其评价标准》《生活垃圾分类制度实施方案》等；针对末端处理，有垃圾填埋和焚烧条例及标准。需要注意的是，在社会发展的不同阶段，垃圾治理理念和政策价值观、政策环境不同，使得不同年代，垃圾治理政策的主体、客体、主题和工具存在差异。例如，20世纪80年代，垃圾治理政策更倾向于政府包揽的末端处理，政府集中精力应对生活垃圾“何去”的问题；21世纪以来，全社会更关心生活垃圾“生”与“再生”的问题。

基于前文有关我国城市生活垃圾治理政策的梳理，笔者大致将垃圾治理政策演化划分为三个阶段，即新中国成立初期到20世纪70年代为萌芽期，20世纪80年代至20世纪末为过渡期，21世纪至今为发展期。

第一阶段：新中国成立初期到20世纪70年代，是国家发展最艰难的阶段，筚路蓝缕。政府一面要应对复杂多变的国际局势，一面要肃清国内残余的反对势力，还承受自然灾害和“文化大革命”的冲击。在复杂的历史背景下，计划—控制是当时的“理性选择”。这一阶段，尽管几乎没有关于城市生活垃圾治理的专项政策，但在政府主持下，城市卫生防疫工作和垃圾清运工作持续开展，媒体也曾倡导和宣传垃圾分类回收。遗憾的是第一阶段（尤其是20世纪60年代）基本没有成文的垃圾治理政策，垃圾治理发展处于封冻状态。直到1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，标志着我国环境保护工作迈入新阶段。

第二阶段：进入20世纪80年代后，随着社会稳定经济发展，政府着手综合整治城乡环境，垃圾处理是其中重要一环。但这一阶段作为政策主体的政府更关心垃圾末端处理和减量，在政策手段方面，体现为以法律法规、部门规章、技术标准为代表的命令型政策与以市场化机制、污染者付费为代表的市场调控型政策相结合的混合策略。这一时期社会力量（包括企业、公民、社区、环保非营利组织等）未被纳入垃圾治理等公共事务管理体系中，政府负重前行，但到20世纪90年代中后期政策逐渐向垃圾分类等源头治理倾斜，为下一阶段垃圾治理打下了基础。

第三阶段：21世纪的前十年，不管是垃圾源头控量、循环利用，还是末端处理，相关成文规章翻倍增长，强调垃圾治理减量化、无害化、资源化和产业化。十八大后，环境保护和垃圾治理议题在全国范围掀起高潮，社会力量参与垃圾治理得以制度化，原来政策中的客体“反客为主”，多元社会主体协同参与城市生活垃圾治理。2013年至今，政府密集出台了关于垃圾分类治理的政策规章，这一时期可被视为政策发展的全面深化阶段。

通过表2可以看出，第一和第二阶段政策以城市环境卫生整治、垃圾末端处理为主要目标。进入第三阶段后，政策倾向于垃圾源头控制，分类收集、清运与处理，产业化改革等多元治理。政策主体由政府转变为政府主导，社会力量共同参与垃圾治理。原有的命令型政策向多元社会主体参与的政策工具组合转变。政策内容变化与政策环境的改变紧密相关，政策制度彰显出深刻的时代烙印。

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原标题：城市生活垃圾治理政策变迁——基于1949—2019年城市生活垃圾治理政策的分析

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