城市生活垃圾治理政策变迁——基于1949—2019年城市生活垃圾治理政策的分析

（二）变迁之处

我国城市生活垃圾治理走过了一条“从无到有”，从“末端处理”到“源头分类控制”和“综合治理”，政府包揽式管理到多方环境利益相关者参与治理的道路。在这条道路上，政策发生了一系列变化，主要有如下四点。

第一，政策主体转变。法规更突出多方环境利益相关者参与垃圾治理。源头方面，要求生产者（如《固体废物污染环境防治法》和《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》对包装的限制）和消费者（如《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》对塑料袋使用的限制）尽量减少废物产量；分类回收方面，要求消费者（包括单位和个人）有意识地对垃圾进行分类投放，并提出全面征收城市生活垃圾处理费（如《城市生活垃圾管理办法》），要求环保单位和垃圾处理方在垃圾收集、转运和处置过程中分类处理；终端无害化处理方面，明确建立特许经营制度，将市场力量引入公共事业领域，同时规定了从事城市生活垃圾经营性活动的企业的市场准入条件、许可程序和责任等（如《城市生活垃圾管理办法》），2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第五十三条明确规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，正式将公众参与环境保护制度化。这些举措意在将社会力量引入公共事务管理，鼓励多方环境利益相关者，特别是普通公众参与生活垃圾治理和生态环境保护。

第二，政策客体转变。早期政策法规强调解决垃圾堆放、消纳和无害化处理问题，进入21世纪后，新出台的法规尝试建立垃圾源头减量、回收利用和终端无害化处理的综合治理体系，即形成垃圾减量化、资源化和无害化的循环，这体现了循环经济的理念。

第三，政策手段转变。第三阶段政策强调引入市场原则和社会力量参与垃圾治理和环境保护。例如，《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》全面推行生活垃圾处理收费制度，并要求制定合理收费标准；十八届三中全会决定明文规定：“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”，“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。这就意味着将市场机制和市场力量引入环保这一公共领域。《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》明确指出：“改革垃圾处理体制，实行企业化管理”，“引入竞争机制，通过公开招投标的方式，择优选择有资质的企业承担城市生活垃圾处理工作”，促使垃圾治理逐步走专业化和行业化道路。

第四，政策主客体和手段的转变折射出垃圾治理理念和政策价值观转变。第一二阶段的政策多将公众视为“被治理对象”，将参与主体物化，政策执行效果与政策预期相去甚远。第三阶段“反客为主”的政策引导，建立在“以人为本”的治理理念基础上，给予了社会力量更多参与公共事务管理的空间和信任，将物化关系调整为主体间的协作关系，当大多数人认同并接受这种政策安排，此公共政策便具有了合法性和权威性。

四讨论与反思

时代需求、政策环境和制度空间深刻影响着我国城市生活垃圾治理政策的发展。21世纪以前，我国针对垃圾治理的专门立法和政策零星而松散，进入21世纪后，国家出台一系列有关垃圾减量化、资源化和无害化处理的政策法规和中长期规划。十八届三中全会更明确提出“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度和责任追究制度”，彰显了国家近年来以制度保护环境的决心。

宽容的政策环境可以催生更多垃圾治理政策，但政策是否执行得好，还“需要考察不同人群、空间、治理主体及分类程序、阶段等对分类治理的影响”。前述第一阶段和第二阶段的治理政策着力解决事实层面的事项（如垃圾末端治理）；第三阶段的政策“以人为本”，既追求工具理性又强调价值理性，既要考虑技术可及性，也要考虑公众的心理需求、生活习俗、思维方式等。笔者在参加X市市容环境卫生管理处组织的一次垃圾分类实地调研中，一位工作人员谈到：“垃圾分类工作就是‘烧香拜佛’，烧高香才能拜得真佛。”这里的“佛”指参与垃圾制造和垃圾分类治理的多元利益相关者，包括企业、公众、社区、单位等；“真”指垃圾分类做实，形成公众日常生活中的习惯；“香”是指在垃圾治理中，社会各界的投入，包括资金、宣传等；而“高”指的持久性。意指要动员最广泛的社会力量参与垃圾分类治理，不能依靠“运动式”或“口号式”治理，需要持久地将垃圾分类、源头控制理念渗透到人们意识中、生活习惯中，经过日复一日的“惯例化行为”，将政策认同转变为习惯和义务。

十八大之后的固废治理（包括城市生活垃圾）政策通过市场杠杆约束企业行为的同时，也给有竞争实力的企业带了机遇。一些运作模式，如PPP商业模式（Public-Private-Partnership）、“互联网+”模式、环卫一体化模式、环境污染第三方治理等，可能会改变固废细分领域的现有格局。此类研究还有待持续开展下去。

快速更新的现代科技具有自反性，它们在为城市垃圾治理提供更多技术可及性的同时，却可能伴随着环境、健康、伦理等风险。因此，作为公共政策的城市生活垃圾治理政策，不仅是一种技术选择，更是社会选择，因此垃圾治理需要“政府、市场、社会组织以及公众等多元主体，通过合作、协商而不是命令、规制，来凝聚公共意志、管理公共事务、实现公共利益”。

基于对新中国成立至今的城市生活垃圾治理政策的分析，笔者认为，未来垃圾治理政策体系的完善需处理多维度动力机制的耦合问题。强调公共事务紧迫性、综合性、系统性的制度动力机制；号召形成一种新生产生活方式，新文化影响力和约束力的文化动力机制；运用市场力量调节多元主体垃圾治理行为的经济动力机制；以提供安全的、精准化、可操作性的技术为目标的技术动力机制，等等。多维动力机制的耦合，需动员多元社会力量协同行动。这也是未来政策体系不断完善的重中之重。

(作者系厦门大学社会与人类学院副教授)