城镇污水处理厂“进水超标导致出水超标” 法律责任研究

“进水超标导致出水超标”，尽管依据现行法律其是出水水质达标的责任主体，但客观上城镇污水处理厂不是产污单位，超出其处置能力的进水必然会导致出水超标的结果，那么这种抗辩是否有事实和法律依据?其请求是否应当支持?这一问题广受业内关注，阳光时代律师事务所近年在生态环境立法、执法和司法领域积累了丰富的经验，本文将结合实务经验重点从法律理论和实务的视角研究“因进水超标导致的出水超标”问题的解决路径，透过表象看本质，以现行法律法规为依据，以地方实践经验为参考，以法律主体、法律关系、法律责任为主线进行论述，最后试图提出行之有效的建议。

前言

我国城镇污水处理厂在生活污水处理方面为社会做出了很大贡献，近年由于《环境保护法》《水污染防治法》等生态环境领域的法律对违反达标排放法律义务的后果不断加重，加之国家强制性排放标准日趋严格、生态环境执法监督和生态环境司法的逐步强化，无一不充分体现出“用最严格的制度保护生态环境”的思想。在严格的监管趋势下，尤其是自 2016 年以来，城镇污水处理厂逐渐成为严重超标企业的“主力”，经查询威科案例数据库，城镇污水处理厂环境行政处罚案例中，超标排放水污染物案例占比高达 73%，原本应成为水污染防治最后一道防线的污水处理厂反成排污大户。各地城镇污水处理厂频繁出现在因超标受到环境执法检查和处罚时，以“进水超标导致出水超标”为由进行陈述和申辩、请求免除或者减轻处罚的情形，也不乏以此为由进入诉讼程序的司法判例。

城镇污水处理厂的抗辩理由听起来不无道理，尽管依据现行法律其是出水水质达标的责任主体，但客观上城镇污水处理厂不是产污单位，超出其处置能力的进水必然会导致出水超标的结果，那么这种抗辩是否有事实和法律依据?其请求是否应当支持?这一问题广受业内关注，更在 2019 年两会期间因生态环境部发言人对该问题的回应而引起业内大讨论。

造成“因进水超标导致出水超标”背后的原因比较复杂，包括城镇排水管网系统混乱、工业污水纳管超排偷排、超标来水溯源困难、污水处理能力与产生量不匹配等因素，其中占比最大的因素是工业污水纳管排放，城镇污水处理厂的纳水范围存在工业企业，由于无集中工业污水处理设施，不可避免地出现工业废水接入城镇污水处理厂的情况。阳光时代律师事务所近年在生态环境立法、执法和司法领域积累了丰富的经验，本文将结合实务经验重点从法律理论和实务的视角研究“因进水超标导致的出水超标”问题的解决路径，透过表象看本质，以现行法律法规为依据，以地方实践经验为参考，以法律主体、法律关系、法律责任为主线进行论述，最后试图提出行之有效的建议。

一、 城镇污水处理厂进水与出水监管职责现状与问题

在现行有效的法律制度框架内，城镇污水处理的进水和出水分属不同的行政机关监管，监管职责不清和衔接不畅或许是形成进水超标导致出水超标问题的主要原因，也导致应当承担责任的产污主体逃脱监督，使得城镇污水厂承担的法律责任显得过重。

（一）进水监管与出水监管职责分配不同

依据《环境保护法》《水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》等法律法规，将各部门的职责整理如下：

上表可以看出，排水户违法纳管排放的法律责任与城镇污水处理厂违法排放由不同部门监管，且法律责任差异较大。城镇污水处理厂的进水也就是排水户的纳管排水行为由排水部门监管，排水户无证或违证纳管排水的法律责任，最高是 50 万元罚金，而城镇污水处理厂的排放由生态环境部门监管，违法处罚的罚金最高是排水户的一倍。此外，由于城镇污水处理厂依据《财政部、国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》(财税〔2015〕78 号)规定享有增值税即征即退的优惠政策，但是如果有环保处罚(1 万元以上)则 36 个月内不能享受。因此，在因排水户违法排放导致城镇污水处理厂无法处理、被动违法时，宁可停产也不超标排放，避免产生罚单进而影响退税，不能退税的损失，远远大于因超标排放受到的处罚。此外从法律救济的途径看，因为城镇污水处理厂依法只与排水部门签订合同，这些损失也无处追偿。

那么，为什么未经预处理或处理不达标的污水排入污水管网的行为能长期存在呢?这与污水管网的监管密切相关，《城镇排水与污水处理条例》中仅规定污水管网建设主体为县级以上地方人民政府，并未规定具体监管部门，实践中污水管网的监管，主要由市政部门或者住建部门负责，而监管城镇污水处理厂是排水部门，因此存在至少两到三个部门职责的交叉。同时，污水管网与污水处理设施建设不同步的情形在全国各地普遍存在，污水实际处理能力与设计能力存在明显差异。但值得一提的是，近年已出现单独的市政排水管网 PPP 项目，和厂网一体化的项目，是解决问题的一个方向，但对于历史遗留问题，仍需关注和对待。

(二)排水户排入管网的污水水质监管存在盲区

生态环境部门和城镇排水主管部门依法应当监测排水户出水水质水量，若发生进水水质超标情况，政府应当在接收报告后核查处理具体情况。然而在实践中，排水部门在向排水户发放排水许可证之后通常不会对排水户的水质水量进行定期监测。生态环境主管部门对重点排污单位出水水质的监管是较为严格的，通过在线监测系统可以实时了解排水水质水量情况，以北京市为例，2019 年重点排污单位以工业企业、医院以及城镇公共设施(包括污水处理厂、垃圾焚烧厂)等排水户为主，然而由于执法人员和资源有限，生态环境部门对非重点排污单位的监管较为松弛，非重点排污单位中小型工业企业、餐饮企业、酒店服务企业等均可能存在超标排放污水的行为，但这些企业恰恰是出水水质监管的盲区，未进行预处理，或者处理未符合接收标准就排水。

问题的本质依旧是监管机制由于分头管理和联动机制缺失，让违法者钻了空子。由于排水来源广泛，既有来自餐厅和小区居民的生活污水，也有工厂产生的工业废水(见下图 2)，而城镇污水处理厂的处置能力在设计之初就已经确定，包括污染物种类、数量和处置方式等，一旦来水超出处置能力范围(调节能力也有一定的限度，因此不作为考量因素)，都会对城镇污水处理厂造成结构性障碍，详见下图(图一)：

由于城镇污水处理厂对进水的来源无法直接了解，包括废水来源、污染物因子和数量等详细情况，虽然《城镇排水与污水处理条例》为污水处理运营单位设定了监测进水水质的义务，但是由于我国法律法规并无城镇污水处理厂进水口须安装在线监测装置的强制性规定，排水户不定时排放废水，加上还存在排入污水管网后的混合和滞留过程，城镇污水处理厂确实无法实时监测进水水质，即使安装了在线监测装置，也无法实时监测很多工业特征污染物，如苯胺、多环芳烃等难于被生物降解的工业污染物。

(三)排水户的主体责任通过排水许可和 PPP 协议安排弱化甚至是逃脱

污染者担责是生态环境法律领域明确的基本原则，但是实践中，由于监管责任的部门化和政府在 PPP 协议中的主导作用，弱化了排水户(包括合法和非法)在城镇污水处理中的主体责任。首先，排水部门通过行政许可确定了向城镇管网排放废水的合法性，其次，政府通过 PPP 协议安排，明确了城镇污水集中处理设施的进水指标，而这些指标在日常运营中是否能符合，作为合同主体的政府一方，却不参与履约活动，也就因此导致发生进水超标或者水量超标问题时，污水处理单位无法直接与产污方对话，追究政府部门违约责任则更显得力不从心。最后，作为监管主体的政府部门，既不是产污方，也不是污水处理方，尽管是合同主体，但是要求其承担违约责任，与事实不符，理论上也讲不通。

(四)环境行政执法中是否应考虑因第三方过错导致的超标行为

多数环境执法人员认为，这是一个两难的选择，一是现行法律没有明确规定这种情形下可以减轻或者免除责任，但是处罚对城镇污水处理厂又感觉显失公平，二是客观上这种超标排放的行为确实给生态环境带来更大负荷，甚至是损害。2018 年河北省生态环境厅、住房与城乡建设厅等部门联合发布的《城镇污水处理城市黑臭水体整治专项行动方案》中提出“各部门在执法中对污水处理厂出水超标问题要根据进水参数区别对待，对于对于污水处理厂管理不善等原因造成污水处理厂出水水质超标的，排水和环保主管部门要加强监管，要求限期整改。对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理(处罚)。(责任单位：省住建厅、省环保厅) ”由此可见，已有地方从实际执行中考虑了这个因素。

那么究竟谁应当承担责任?是否有更优方案呢?地方上是否有些先行先试的经验或者教训?

二、 地方监管中的创新实践

为理顺排水、管网与污水处理的关系，地方政府根据当地实际情况，在自主权范围内尝试了一些探索，通过调研发现了一些创新的、合乎当地需求的监管模式。

(一)污水处理厂进水与出水的监管既有分头而治也有合并监管

这类监管模式可以分为三类，第一类，进水与出水分由两个部门监管，比如，北京市和上海市由水务局负责城镇排水与污水处理的监督管理，由排水管理处具体实施职能;辽宁省沈阳市由城市建设管理局负责排水与污水处理的监督管理，由排水管理处具体实施，出水监管由生态环境部门监管。湖南省常德市市政公用事业局承担污水处理等市政设施建设维护和管理工作。

第二类，由水务部门统一监管，比如深圳市设立水务局，统一负责环境保护工作与排水与污水处理工作等。

第三类，由生态环境部门统一监管，例如，根据山东省环境保护厅制定《全省城市污水处理厂水质监管办法(试行)》(鲁环发(2007)67 号)，山东省内各级生态环境部门负责污水处理厂的全程监管。

综合来看，三种模式中统一监管的模式对本次研究的问题解决更有帮助，但实际效果如何，仍需进一步跟踪调研。

(二)污水管网与污水处理设施建设和监管

1. 同一监管主体

部分地方政府为了降低职能交叉和跨部门协调的问题，将城镇排水与污水处理建设和运营管理工作交由同一个部门进行管理，包括污水管网和污水处理的编制规划、建设和维护等。例如，广东省的珠海市和深圳市设立了水务局，负责地区污水管网和污水处理设施的建设和管理;安徽省铜陵市在机构职能调整中，将原铜陵市水利局和建设局承担的水务行政管理职责，统一交由市水务局行使。这种方式解决了管网与污水处理设施不同步的情形，当然或多或少会造成重事前建设、轻事中事后监管的局面。

2. 不同监管主体

多数地方采用的是“建管分离”模式，即由一个部门负责项目的前期建设工作，由另外一个部门负责污水处理设施后续运营管理工作。例如北京市水务局统一负责污水处理相关的基础设施建设、维护、和管理工作，由北京市城市管理委员会管理市政管线建设，这种情况下就出现了不同步的情况，比如高碑店区域污水处理厂已建成投营，但管网建设跟不上的情况，区域内企业想纳管需自筹经费解决。

(三)工业废水纳管监管的地方实践

客观上城镇污水处理厂的纳水范围不可避免地存在工业企业，或者新增工业企业，因此在没有工业污水处理厂的情况下，完全禁止工业废水接入城镇污水处理厂不切实际。在区域内没有工业污水处理厂的情况下，工业废水无处排放，相比直接外排环境，倒不如纳管排入城镇污水处理厂以减轻对生态环境的负荷，两害相遇取其轻。

我国部分地区出台了关于工业废水纳管的地方政策。例如，苏州市水务局、苏州市环境保护局 2018 年 1 月 9 日发布的《城镇污水厂接纳处理工业废水管理暂行办法》(下称“苏州暂行办法”)，对工业废水排入城镇污水管网设置了接管条件以及不得纳管的条件和书面审查制度，将接入工业废水的城镇污水处理厂作为书面审查主体之一，给了城镇污水处理运营单位有机会且有权利对自己“吃不下”的工业废水说不，从根本上解决进水超标的问题。另外，《苏州暂行办法》规定，城镇污水处理厂可以通过安装在工业企业污水排放口的远程采样设备，实时掌握工业企业的排水水质，短时间内就可实现溯源。

三、 城镇污水处理厂运营模式与法律责任的关联性分析

近年，从中央至各级地方政府实施了一系列鼓励社会资本进入污水处理行业的政策和制度，污水处理 PPP 项目一方面活跃了这个产业和市场，但同时也因法律责任不清晰埋下了风险。实践中政府与企业之间的这种合作模式，一方面是公法层面，授予许可和监管，即政府担任家长式的管理者，另一方面是私法中的合同相对方，需承担合同约定的权利和义务，并在违约时承担责任。这种理想状态在现实中屡屡受挫，作为被监管的对象，污水处理运营单位一般不愿、也不敢向自己的监管部门追究违约责任，除非万般无奈。本部分将系统梳理污水处理厂的运营模式、政府和污水处理运营单位的义务和法律责任规定，寻找与进水超标导致污水超标问题的关系及破解对策。