【专家视角】王清军、胡开杰：我国流域环境管理的法治路径：挑战与应对

摘要：多重关系视角下才能够对流域环境管理的法治路径进行整体把握。中央与地方关系构成流域环境管理的主导因素。依法设置国家重要流域生态环境监管机构、不断调整流域生态环境考评制度是在强化中央统一管理的组织法、行为法机制，但依然存在着继续改进的空间。流域上下游地方政府间关系构成流域环境管理的关键因素，双方或多方缔结的流域补偿协议能够满足各自利益需求，故有广阔发展空间，但同时也带来法治化发展的长期挑战。流域地方政府部门间关系构成流域环境管理的保障因素，明确涉水政府部门的权责清单、规范其分工固然重要，如何实现他们协作关系的规范化更具有长远意义。政府与社会关系构成流域环境管理的外在因素，能够促使相对封闭的流域环境管理体制走向开放，流域信息公开制度和环境年度报告制度的持续改进推动着流域环境管理不断满足社会需求。

关键词：多重关系；流域环境管理；流域协调机制；流域补偿协议；行政协助

体系科学、机制健全且运行规范的流域环境管理体制对构建现代环境治理体系具有至关重要的作用。近年来，学者围绕这个问题的相关学术研究一直在持续进行之中。王树义等从协商共治理论出发，提出重塑以流域管理为核心的管理体制，推进企业、公众和社会组织参与流域治理。李奇伟审视了我国流域治理科层管理架构的局限性，提出流域共同治理主体制度、磋商合作制度、流域信息公开与公众参与制度、联合防治制度以及纠纷解决制度。刘超从中央与地方关系视角出发，提出应明确长江流域管理机构的法律定位与职责、体系化完善流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并在每个流域或流域群设置适当的流域专门管理机构。张梅菊从流域管理与区域管理相结合视角出发，指出理顺区域行政管理与流域管理的关系，因地制宜建立适合实践的流域管理体制。曹伊清等从当前我国流域整体性与地方政府区域化治理之间的矛盾出发，提出注重地方政府横向协作，完善政府间横向协作的法律规范。彭本利等从流域生态环境治理碎片化问题出发，提出流域生态环境协同治理路径，推动立法、执法和司法之间的协同。总体来看，学者们的研究极大地推进了流域环境管理体制的变革与发展，但这些研究多立足于单维关系视角，很难对流域环境管理及其体制变革的方方面面进行整体把握。由于我国流域环境管理主要由政府承担，政府内部关系（包括中央与地方之间、地方政府之间以及地方政府部门之间的关系）的调整会影响流域环境管理的总体效果。但流域环境管理并不会简单止步于政府内部关系的调整，而是如何有效地回应社会期待。可以说，流域环境管理的最终目的在于满足社会需求，这实际上涉及到政府和社会关系的调整问题。总之，流域环境管理变革是一项社会系统工程，需将其置于中央与地方之间、地方政府相互之间、地方政府部门相互之间以及政府与社会之间等多重关系视角中去审视和把握，惟其如此，才能对流域环境管理的法治路径进行深入分析和准确预测，才能应对未来的多重挑战。

01流域环境管理的中央与地方关系：强化统一管理

我国中央与地方关系较为复杂并且处于不断演变过程中，单纯分权和集权并不能有效概括这种复杂关系。即便如此，“中央与地方关系仍然构成了我国流域环境管理的主导因素”。众所周知，我国宪法规范提出的中央与地方“两个积极性”成为调整中央与地方关系的基本原则。但由于中央实质代表了整个国家的根本利益，因此中央积极性的价值意义本质上就指向国家发展的根本任务。至于地方积极性而言，主要是“作为委托方的中央政府为了保证代理方（即地方政府）能够与自己的组织目标相一致，从而在宪法层面给出了某种隐形的激励承诺——承诺自己将会以恰当的方式赋予地方某些权力和利益，而地方对于这些权益的合理追求又会有利于中央的整体利益”。围绕着中央与地方“两个积极性”之间的互动与博弈，在国家重要流域、江河及湖泊层面，我国逐渐形成了“统一管理+属地管理”相结合的流域环境管理模式。

1.强化统一管理面临的制度困境

可见，“统一管理+属地管理”实质上就是中央与地方关系在流域层面的体现。理论上看，中央的统一管理代表着国家根本利益和流域长远利益，占据主要地位，发挥主要作用，与此相应的是，因分级形成的属地管理只是“中央向地方政府授权的问题，中央愿意授予地方政府多少权力，完全是单方面决定的事，无所谓权限之争”。但在实践中，这种体制却演化成流域属地管理“腿长”、流域统一管理“腿短”的缺陷。为此，近年来，国家通过各种制度措施，希冀不断强化流域统一管理的力度、硬度和强度。

现行《环境保护法》第二十八条所建立的流域水环境保护联合协调机制（以下统一简称流域协调机制）是从组织法层面企图强化流域统一管理的一种制度尝试。这部法律明确授予了流域协调机制行使“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”等“四统一”的流域管理职权（职责），但如何将此职权有效落地却面临着不小挑战。首先，就“统一规划”而言，我国流域污染防治或生态保护“统一规划”的重点和难点不在于是否统一和如何统一的问题，而是保障“统一”的流域水污染防治规划如何能够得到切实有效的贯彻执行问题。因此，流域协调机制面临首要挑战是采取何种制度措施，切实保障涉及流域的各种规划实现协调统一，协调统一的各种规划如何从纸面转化到具体流域的生态环境治理中。其次，就“统一标准”而言，现行环境法律将流域环境标准制定权配置给国家生态环境主管部门和省级政府。于此情形下，经由国家生态环境主管部门来制定某一具体流域的统一环境标准，未尝不可，但问题关键在于，在跨行政区流域众多的情形下，完全依赖于远离具体流域的国家生态环境主管部门来制定统一环境标准，可行性以及相应的执行成本会受到一定质疑。况且，由于距离具体流域较远，再加之环境标准自身滞后效应，难以保证国家生态环境主管部门制定出的环境标准能够同时兼顾具体流域上下游实际状况。为此，由更贴近具体流域的省级政府来制定流域环境标准则成为一种可行选择，但跨省流域上下游地区经济社会发展情况各异，若仍由各省级政府在制定环境标准上的自行其是，显然不利于统一流域环境管理。藉由流域协调机制主导，邀请跨行政区流域省级政府之间协商制定统一的环境标准就成为一种可行选择，但这依然面临不少难题，因为发展严重不足的上游地区显然难以与发展相对充分的下游地区采用相同的流域环境标准。总之，流域协调机制如何协调流域省级政府间实现统一行动，制定符合流域实际且能兼顾不同利益需求的流域统一环境标准，构成其存在正当性与合理性的挑战。最后，就“统一的防治措施”而言，流域地方政府享有流域环境治理的事实性权威和相对广泛的自由裁量权，拥有着流域环境治理的资源、能力和知识，形成了某种“天高皇帝远”般的自主性治理。流域协调机制如何在地方自主性环境治理基础上，借助必要的等级命令体制和利益引导机制实现流域生态环境防治措施上的统一协调，形成流域环境治理上的“大合唱”，也需要接受治理实践的不断检视。

此外，《水污染防治法》和现行《环境保护法》相继确立的流域水环境保护目标责任制和考核评价制度（以下统一简称流域生态环境考评制度）则是从行为法层面上希冀强化流域统一管理的一种制度尝试。所谓流域生态环境考评制度是指，中央政府（上级政府）通过建立一套可监测、可评估的量化指标体系，并以此来衡量、评价和考核地方政府（下级政府）流域水生态环境治理能力和治理效果的制度总称，是借助激励约束机制来“规制管理者”的一种制度工具。流域生态环境考评制度在实施过程中经常会遭受到来自学界与实务界的批评，包括但不限于，考核主体发生变化，存在地方变通执行现象，考核的社会参与因没有细化而流于形式；考核对象只有政府而没有党委，实践中存在党纪责任、行政责任以及刑事责任相互替代的现象；考核仅仅关注数据等目标的完成，而忽视了环境目标责任制和考核评价制度的真正用意在于改善环境质量；考核结果没有真正意义上实现同官员升迁等挂钩；各级政府在环境保护目标责任考核结果的公开上仍然有相当大的缺失，考核结果和评价等级无法从公开渠道获得。

但这仅仅是问题的一个侧面。更为重要的是，现行流域生态环境考评制度是基于行政科层制而建构的一种自上而下的单维度考评机制。在这种制度机制下，一个相对完整的流域生态环境状况需要被人为分割成大小不同的块状并将其置于不同行政区进行单独考评。从整体性视角来看，这更多的体现为一种异质性、非结构性和非对称性的绩效考评体系，考核主体、考核的社会参与机制甚至围绕考核结果所带来的任期制官员的升迁等，均是围绕某一特定行政区域而非流域来进行的，考评关注的焦点是特定行政区整体的生态环境质量状况而非具体流域的整体生态环境质量状况。一定意义上讲，对于目前流域跨行政区负外部性造成的“以邻为壑”、“公地悲剧”等问题，这种考核制度也难辞其咎。这样一来，原本希冀强化中央（上级）政府流域环境统一管理的行为法制度举措却在无形之中夯实并强化了流域的属地管理。众所周知，流域生态环境信息状况对于流域管理至关重要。但在流域生态环境考评机制下，支撑并影响考核的流域生态环境信息均是在相对封闭的行政科层制内部生产、收集和流动，经由属地管理的滤化和传送，经由上级政府主管部门集中，再流转、扩散到流域的上（下）游地区。在流域生态环境信息流动过程中，信息不对称、不充足以及信息不真实等情形充斥流域不同行政区之间，建立在流域生态环境信息基础上的属地管理决策行为势必各行其是，地方政府之间的彼此信任或合作成为一种稀缺资源。至此，在中央与地方关于流域生态环境管理权配置的互动、博弈中，作为正式权威的中央政府虽然掌握了名义上的流域统一管理权，而作为实质权威的流域地方政府掌握了事实上的流域属地管理权，统一管理和属地管理彼此分离且形成了以属地管理为主的双边垄断局面。

2.强化统一管理的法律制度改进策略

如何改进流域环境管理的中央与地方关系，推进流域生态环境管理体制的适应性变革，理论和实践也在不断探索之中。其中，“中央环保督察的启动是中央政府对压力型环境治理实践中失衡的央地关系、府际关系和政社关系的主动调适，并试图消解因上述关系失衡可能引致的合法性风险”。为此，学者们提出基于中央环保督察法治化的初步思考。但从根本上看，中央环保督察自身的“领导、组织和运行的微观机制还无法摆脱对运动式治理的路径依赖”。总之，中央环保督察试图形塑流域生态环境管理中的中央与地方关系，以强化中央的流域管理权威，但其本质上仍然是一种依赖于权力的运动性政治机制。

流域环境管理中，中央与地方关系面临的困难最终仍须回到流域协调机制这一组织法机制的制度层面才能得以化解，也就是说，需要紧紧围绕持续强化流域协调机制“四统一”管理职权来重塑“统一管理”与“属地管理”之间的关系。具体而言，在“统一规划”方面，流域协调机制需要扮演“监管者”而非具体“管理者”角色，充分实现其对流域水污染防治和水环境保护规划具体实施状况的全过程监管。为保障对前述规划实施监管的实效性，可以考虑辅之流域协调机制在中央向地方纵向财政转移支付过程中一定的参与权或话语权；为实现规划实施监管的中立性，可以考虑委托或聘请第三方机构对规划实施情况进行监管。在“统一标准”方面，流域协调机制需要扮演“协调者”而非“监管者”角色，努力实现其持续协调流域上下游、左右岸和干支流省级政府之间共同协商制定统一的流域环境标准。为防止或减少协调过程长期僵持、久协未果情形出现，可以明确流域协调机制应当及时向国家生态环境主管部门的报告义务，并由国家生态环境主管部门出面制定统一的流域环境标准，此时国家生态环境主管部门制定的流域环境标准应当高于或至少不低于流域既有环境标准。在“统一监测”方面，可以考虑赋予流域协调机制统一行使流域生态环境监测事权，有权制定并执行生态环境监测流域标准，有权获得流域共享数据，有权会同地方政府有关部门建立健全流域突发环境事件应急监测联动机制，实现对流域突发环境事件的应急监测管理。在“统一的防治措施”方面，流域协调机制则需要扮演“管理者”和“监管者”双重角色。一方面，流域协调机制及其常设机构作为流域生态环境的管理者，依法参与流域生态环境包括行政检查、行政处罚等在内的综合执法活动；另一方面，流域协调机制可以委托或授权地方政府环境执法机构参与流域生态环境综合执法活动，并对前述执法活动进行必要的监管。流域协调机制只有实现了多种法律身份和多元法律地位的转化，流域生态环境“统一管理”职能才能实现落地。

在优化强化流域生态环境考评制度的流域统一管理功能方面，相关的改进策略可以围绕两个方面进行：一是改进优化考核的主体结构，增加流域协调机制、第三方机构等参与考评的机会及能力建设。在党政（行政）主导流域生态环境考评制度下，流域协调机制的适当参与，能够克服考评制度本身所固有的单向度弊端，为实现生态环境考评制度的流域统一管理功能提供了切入点。此外，“国家治理的绩效须通过社会的认可和建构才能得以形成”。由于流域生态环境考评专业性较强，“公众参与如果被应用于不合宜的社区，那就是一种潜在的浪费”。较为可行的制度改进路径是，在不改变目前生态环境考评主体规则前提下，由其通过招标或其它方式，委托包括科研机构、大专院校在内的专业团体，独立就自己依法承担的考评事项进行第三方评估。二是增加或调整流域生态环境考评的基准要素。流域生态环境考评制度建立了“结果基准为主，行为基准为补充”的考评基准，具体是指，将各级政府水环境质量目标完成情况（结果基准）作为考核刚性基准，将各级政府水污染防治重点工作的完成情况（行为基准）作为考核的校核基准。可见，这是一种既考核结果绩效，但同时兼顾过程绩效的考评基准方法。从制度实施的现有状况来看，无论是行为基准抑或结果基准，均未将跨界（省界、市界、县界）断面水质水量状况以及同比改善（恶化）状况纳入到考核的基准要素中去，这显然不利于对流域整体生态环境状况的统一管理。因此，未来流域生态环境考评制度应当考虑纳入跨界（省界、市界、县界）断面的水质水量状况，并将其作为一类重要的考核基准要素，这样一来，单维度的纵向考评机制中增加了横向考量的要素，至少在一定程度上克服了制度自身的弊端，回应了对强化或实现流域统一管理的关切。

02流域环境管理的地方政府间关系：缔结流域补偿协议

如果说中央与地方关系是流域环境管理主导因素的话，那么流域地方政府之间的关系则是流域环境管理的关键因素。从国外经验来看，“没有任何州际问题比州际流域水事问题产生如此长久的争吵与残酷的对抗”。可见，如何处理流域地方政府间的关系构成流域环境管理的永恒难题。有鉴于此，新政治经济学给出的解决思路是将流域环境管理看作一个集体行动问题。为了走出集体行动的困境，为了保障集团成员能够采取合理行动以维护集体利益，保证流域公共物品的持续供给，必须在流域上下游、左右岸、干支流地方政府之间建立合作机制。这种合作机制的核心目标是，“在没有联邦政府强加的控制或监控的情况下，提供解决跨州区域问题的途径”。其中，跨行政区的流域地方政府之间缔结的流域合作协议被视为解决公共池塘资源过程中集体行动问题的行动者之间的一种政治合同，是“命令+控制”制度的一种替代选择。世界各国尽管存在着国情和体制的诸多差异，但在处理跨行政区流域的地方政府之间关系上，缔结流域合作协议就成为一种普遍可行的制度策略。我国亦不例外。自20世纪九十年代以来，中国各地地方政府及其部门围绕流域合作缔结了名称各异、种类繁多的流域合作协议。

1.流域合作协议机制面临的困境

实证考察发现，中国流域地方政府之间的合作机制就是作为对跨行政区流域水事纠纷的回应而出现的，初期主要表现为实现对流域稀缺水资源的合理分配，晚近则更多聚焦于流域水污染防治上的相互合作。应当说，任何一次较大规模的跨行政区流域事故纠纷都伴随着各方事后的不断协调，这种努力长期累积的主要结果是，围绕着具体流域水资源分配或污染防治事项形成了一定的流域合作机制。因此，每一次事故纠纷背后，不是探讨缔结一定的流域合作协议及建立一定的流域合作机制，更为准确、严谨的问题应该是，为何业已形成的流域合作机制却未能有效发挥作用。对此，经济学、管理学希望通过破解“囚徒博弈困境”、克服“集体行动的困境”、避免“公地的悲剧”等理论框架作出回应，并提供解决问题的方案，但与此相对应的是法学界对此却缺少足够的理论及制度回应，对流域合作协议及合作机制产生的法律问题缺少应对准备，仅有的是行政法学对此问题的思考和建议，但更多是立足于经济一体化背景下，消除地方行政壁垒而进行的专门研究，缺少对流域合作协议法律属性的基本认知和整体把握，从而难以有效因应纠纷处理及流域合作机制的深入推进。总之，在流域合作机制产生、形成和发展过程中，现有法律体系无法对其进行有效规制，使得一些流域合作协议流于形式，成为一纸空文，一些流域合作协议成为地方政府推卸责任或逃避责任的借口，一些流域合作协议甚至成为地方利益损害流域整体利益的一种“合法”工具。原本旨在有效防范和处理跨行政区水事纠纷的流域合作协议及相应的合作机制反而成为需要认真对待和解决的“问题”。

问题成因显然稍显复杂。首先，在协议缔结方面，流域地方政府双方或多方遵循的是“准一致同意”原则，协议缔结过程本质是“行为主体之间的利益妥协、意见融合直至形成一定程度的共识”。这样最终带来的结果是，业已缔结的流域合作协议文本只包括已经达成共识的内容，未能形成共识的部分被暂时搁置或者使用相对模糊、抽象原则的宏大词汇进行表达，这在一定程度上造成协议内容原则性很强，可操作性较差，以至于在纠纷出现后容易形成“公说公有理婆说婆有理”的局面。其次，在协议履行方面，流域合作机制主要依托于依据协议临时组建的诸如联席会议等松散性组织，这些组织在职权配置以及协议履行方式等方面并不具有完全的独立行为能力。一旦因协议履行发生争议，双方或多方纠纷解决的主战场最终会上溯至上级政府乃至中央部委层面，“两省之间镇一级的跨界纠纷就是一直上移到中央政府出面调停才缓和的”，成本高、周期长且难以兼顾地方利益是其弊端。再者，协议也缺乏规范化的履行机制，相应的履行规则、履行监督规则和违反协议的惩罚性规则都是空白，这些都会给流域合作协议的履行带来诸多不确定因素或埋下再次纠纷的隐患。最后也最为关键的原因在于，流域合作协议机制未能有效实现“利益共享”。没有外在的压力，流域合作协议机制一般不会自动建立起来，即便建立起来也不会长久持续存在。流域合作机制的长期存在需要一种特殊的制度安排，即需要建立一种在实现流域集体理性同时满足地方政府个体理性的规则体系，并且它能带来激励相容和参与约束。这种规则体系认为，寻求流域合作的重要基础是发现并增进“共享利益”的可能性及必要性。“某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，若能获得特定社会所有产出增长额中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而受到极大的损失，则他们在社会中便拥有了共享利益”。如果不能实现一定方式的利益共享，如果不能满足自身的利益需求，不具有行政隶属关系的地方政府眼中的流域合作协议就只剩下双方的感情来维系了。