北京市“十四五”时期生态环境保护规划

日前，北京印发《北京市“十四五”时期生态环境保护规划》。详情如下 ：

北京市人民政府关于印发《北京市“十四五”时期生态环境保护规划》的通知

京政发〔2021〕35号

各区人民政府、市政府各委、办、局，各市属机构：

现将《北京市“十四五”时期生态环境保护规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

北京市人民政府

2021年11月28日

北京市“十四五”时期生态环境保护规划

前言

“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是北京落实首都城市战略定位、建设国际一流的和谐宜居之都的关键时期，做好生态环境保护工作意义重大。要深入贯彻习近平生态文明思想，深入实施绿色北京战略，加快推进碳减排碳中和，深入打好污染防治攻坚战，着力提升生态系统质量和稳定性，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。

本规划主要依据生态环境保护法律法规、《北京城市总体规划(2016年—2035年)》《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》等编制。

一、新发展阶段生态环境保护新要求

(一)“十三五”时期生态环境保护成效卓著

“十三五”时期，是全市生态环境保护战线广泛、措施综合、治理系统、成效最明显的五年，生态环境保护重视程度之高、污染防治攻坚力度之大、区域协同治污合力之强、生态环境质量改善速度之快前所未有。五年来，全市深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记对北京重要讲话精神，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，切实加大生态环境保护力度，生态环境质量持续大幅改善，“十三五”规划目标提前超额完成，人民群众生态环境获得感、幸福感、安全感显著增强，北京大气污染防治经验被联合国环境署纳入实践案例。

1.生态文明建设全面推进

党对生态环境保护的领导全面加强，市委市政府高度重视生态环境保护工作，创新机构改革“自选动作”，成立中共北京市委生态文明建设委员会，下设7个专项工作小组，统筹全市生态文明建设工作。新时代生态环境治理格局有效构建，出台《关于全面加强生态环境保护坚决打好北京市污染防治攻坚战的意见》，制定实施《北京市生态环境保护工作职责分工规定》等，强化市级生态环境保护督察，构建形成“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”的治理格局。生态文明体制改革取得标志性成果，建立领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿等“一揽子”制度，绿色发展动力不断增强。以机构改革为契机，进一步理顺生态环境监管体制，持续优化营商环境，生态环境保护治理体系和治理能力现代化水平进一步提升。生态文明试点示范成效显著，门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆等5个区分别荣获国家生态文明建设示范区、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、国家森林城市等称号。

2.生态环境质量持续改善

空气质量显著提升，2020年全市细颗粒物(PM2.5)年均浓度累计下降53%，降至38微克/立方米，7个生态涵养区及顺义区PM2.5年均浓度率先达到国家二级标准，占市域总面积近80%；二氧化硫年均浓度连续四年达到个位数；可吸入颗粒物和二氧化氮年均浓度连续两年达到国家二级标准。水环境质量明显改善，饮用水安全得到有效保障，密云水库、怀柔水库等饮用水水源地水质稳定达标，地表水体监测断面高锰酸盐指数、氨氮浓度较2015年分别下降47.1%和94.0%，劣V类水质河长比例由2015年的44.5%下降到2.4%，地下水环境质量总体保持稳定。土壤环境状况保持良好，风险得到有效管控，受污染耕地、污染地块安全利用率提前达到目标要求。生态环境质量稳步向好，生态环境状况指数(EI)连续五年持续改善，累计提高9.3%，门头沟区、怀柔区、密云区、延庆区跨入“优”等级。

3.污染防治攻坚战取得决定性成就

蓝天保卫战深入推进，深化“一微克”行动，聚焦机动车、挥发性有机物(VOCs)、扬尘等重点领域攻坚克难。率先实施国六b排放标准，淘汰高排放车约109万辆，累计发展新能源车约40万辆，国五及以上排放标准车辆占比超过60%，机动车结构达到历史最优。严格管控高排放车和非道路移动机械，划定禁止使用高排放非道路移动机械区域，实施第六阶段车用汽柴油地方标准。实施“一厂一策”VOCs深度治理，完成1.8万余家餐饮企业提标改造。强化扬尘管控，落实“平台共享、部门负责、执法规范、环保督察、信息公开”工作要求，制定实施扬尘管控工作意见，降尘量从2018年的每月7.5吨/平方公里大幅降至5.1吨/平方公里。碧水保卫战全面推进，组织开展饮用水水源地环境保护专项行动，实现市区两级饮用水水源地水质信息公开。全面消除142条段黑臭水体，污水处理率达到95%，日污水处理能力提升了近70%，农村生活污水治理取得阶段性成果。利用南水北调中线水52亿立方米，直接受益人口超过1500万，平原区地下水位埋深累计回升3.72米。基本建立覆盖全市域立体分层的地下水监测网络。净土保卫战扎实推进，顺利完成农用地土壤污染状况详查、重点行业企业用地调查。强化土壤污染源头管控，实施农用地分类管理，完善建设用地土壤环境管理体系；受污染耕地全部采取了安全利用措施，435万平方米污染地块达到安全利用目标。污染减排提前超额完成，集中力量实施一批重点减排工程，二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排放总量分别削减97%、43%、46.6%和52.5%。

4.绿色发展水平显著提高

产业结构不断优化，大力发展高精尖行业，第三产业占比稳定在80%以上。退出不符合首都功能的一般制造业和污染企业2154家，清理整治散乱污企业1.2万家。能源结构持续调整，关停四大燃煤电厂，130余万户城乡居民开展散煤清洁能源替代，平原地区实现基本“无煤化”，煤炭消费总量由1165.2万吨降至135万吨，优质能源比例提升到98.5%以上，基本解决了燃煤污染问题。资源利用效率不断提高，用水总量控制在40.6亿立方米，再生水年利用量提高至12亿立方米，单位地区生产总值能耗和水耗分别下降24%和18.7%。低碳发展更趋成熟，碳排放总量进入波动下降的平台期，单位地区生产总值二氧化碳排放下降26%以上；完善碳排放市场化管理机制，碳排放交易试点累计成交额达17.5亿元。绿色空间不断拓展，深入开展“绿盾”自然保护地强化监督，划定并严守占市域面积26.1%的生态保护红线。实施新一轮百万亩造林绿化工程，拆除腾退违章建筑，实施留白增绿，全市森林覆盖率达到44.4%。

5.生态环境安全有效保障

危险废物监管能力有效提升，发布实施《北京市危险废物污染环境防治条例》，加快危险废物处置体系建设，医疗废物等收运和处置能力大幅提升，疫情期间医疗废物和垃圾及时无害化处置，切实保障生态环境安全。辐射安全监管更加严格，加强移动高风险源在线监控，放射源与射线装置安全受控，放射性废物(源)安全收贮，保障重大活动辐射安全，辐射环境质量保持良好。环境风险防范能力有效提升，城市适应气候变化能力不断提高，全面加强环境应急能力建设，妥善处置突发环境事件，有效防止次生环境污染。

6.环境治理能力大幅提升

综合施策，制修订4部地方性法规，出台51项地方环保标准，标准体系全国最全、限值全国最严；实施环境保护税、水环境区域补偿、鼓励新能源车等经济政策，有力支撑生态环境治理与保护。集中攻关，取得PM2.5来源解析、道路尘负荷车载移动监测等一批重要科研成果；搭建起全国首个重型汽车远程在线监控平台，在线监控重型汽车8万辆，科技助力移动源高效监管。率先示范，以落实属地责任和精准执法为目标，建立了覆盖街道(乡镇)的PM2.5、粗颗粒物(TSP)高密度监测网，开创了小型化智能化传感器技术在生态环境领域应用的先河。严格监管，组建生态环境保护综合执法队伍，强化行刑衔接、部门联合惩戒，发挥“环保警察”作用，聚焦热点网格实施“点穴”执法、帮扶执法。

7.全民共治格局走向深入

政府主导，拓展政府信息公开、有奖举报途径，强化社会监督。企业主责，搭建企事业单位环境信息公开平台，完善违法“黑名单”制度，企业自觉守法、主动减排。公众参与，成立“环保北京微联盟”，统筹政府、媒体、网络大V等力量，形成环保新媒体传播矩阵。打造“清洁空气为美丽北京加油”等品牌宣传活动，命名27家生态环境教育基地，63家企事业环保设施单位向公众开放，生态文明建设纳入中小学和干部教育体系。全民行动，“同呼吸、共责任、齐努力”，广大市民从自身做起，节电节水，绿色出行，实施垃圾分类，积极践行绿色生活方式，公众生态环境满意度逐年提高。

8.区域协同机制逐步健全

重点领域创新突破，积极推进统一立法、统一标准、统一规划，京津冀协同出台机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，统一发布《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》；生态环境部联合京冀印发实施《潮河流域生态环境保护综合规划(2019—2025年)》。大气污染联防联控，将大气污染防治作为京津冀区域生态环境协同发展的率先突破口，信息共享、结对治污、重污染预报会商、应急联动等机制不断完善，并逐步向区(市、县)一级下沉。京津冀共同开展秋冬季污染攻坚行动，协同应对重污染天气，保障重大活动空气质量，实现了区域空气质量整体改善。水环境联保联治，建立并实施密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿机制，实现入境河流总氮浓度持续下降。开展潮白河、大清河流域共治，支持北京城市副中心、河北雄安新区生态环境建设。打通西部应急补水通道，实现引黄入京补水，永定河北京段25年来首次全线通水。

(二)“十四五”时期压力挑战与战略机遇并存

“十三五”时期，全市生态环境保护工作取得了显著成效，但人口资源环境矛盾依然突出，城乡区域间发展不平衡不充分问题依然存在，治理“大城市病”、持续改善生态环境仍面临不少困难与挑战。

1.对标率先实现碳中和目标，绿色低碳转型面临更高要求

全市产业结构逐步“高精尖”化，但仍存在资源环境效率不高等问题，部分行业、企业污染物和碳排放总量偏大。万元GDP能耗和碳排放水平在国内保持领先，但与国际大都市仍有明显差距。能源消费总量刚性增长，能源结构仍依赖化石能源，新能源和可再生能源占比低于全国平均水平，外调电力也主要来源于化石能源，现阶段低碳发展水平难以支撑碳达峰后稳中有降并持续下降的刚性减量目标。作为负责任大国的首都，实施绿色北京战略，加快绿色低碳转型，积极推进能源消费革命，将成为实现高质量发展、迈向碳中和愿景的必由之路。

2.空气质量改善成效不稳固，PM2.5与臭氧协同治理难度加大

空气质量大幅改善，但PM2.5尚未达到国家标准，且污染来源主体转向城市运行、生活源等刚性需求，呈现点多面广的特点，减排潜力收窄。国际经验表明，这一阶段的空气质量改善速度将放缓。特别是夏季臭氧污染问题凸显、反应机理更为复杂，也是国际大都市目前仍普遍存在、未能根本解决的问题。协同治理PM2.5和臭氧成为下一阶段的重要任务，改善空气质量的难度加大。

3.水资源短缺与水污染并存，水生态环境仍需持续改善

南水进京后，水资源短缺得到一定缓解，生态用水的补给促进了水环境改善，但全市人均水资源量仍较低。由于初期雨水、雨污合流等原因，河湖水质状况存在一定波动。上游地区水生态状况总体优良，但中下游地区水生态状况相对较差，水生态恢复修复还需结合北方城市特点深入探索。

4.环境基础设施建设不均衡，能力短板需尽快补齐

污水、垃圾等处理能力得到提升，但城乡区域间仍存在不平衡不充分的问题。农村基础设施建设相对滞后，农村生活污水处理能力仍然存在差距，影响农村人居环境质量的进一步改善。危险废物处置能力存在缺口，面对将继续增加的危险废物处置需要，急需加快基础设施建设，探索新的处置模式，尽快补齐能力短板。

5.城市生态系统稳定性不足，生态功能有待提升

新一轮百万亩造林绿化工程使城市绿色空间进一步拓展，但平原生态林仍处于逐步郁闭成林阶段，森林生态系统还不够稳定，生态服务功能等效益发挥还不足。山区森林中幼龄林占比较大，纯林较多，树种配置和林分结构还不尽合理，森林质量有待精准提升。新的自然保护地体系有待完善，重要生态空间管控需加强。废弃矿山生态修复力度有待进一步加大。

6.市民生态环境期望值更高，现代化治理水平需提升

广大市民对生活质量、生态环境质量的要求越来越高，但身边的生态环境问题仍未彻底解决，亟需探索更加先进的治理路径，解决疑难、谋求突破。部分行业部门、个别区和街道(乡镇)存在治理生态环境决心不大、办法不多、措施不硬的问题，面对点多面广的污染来源，精细化治理水平还有差距。各类环境风险源依然存在，生态环境风险防范能力需持续提升。污染防治和碳减排的市场手段、社会参与程度仍显不足，价格、财税、金融等环境经济政策有待完善。

7.区域生态环境问题依然突出，协作共治需深化和创新

京津冀地区人口资源环境矛盾有所缓解、生态环境质量有所改善，但区域污染物排放总量仍超环境容量，区域以重化工为主的产业结构、以煤炭为主的能源结构、以公路为主的运输结构没有根本改变。特别是秋冬季易发、多发的区域性污染过程，直接影响空气质量改善进程，全市环境质量改善更加依赖于区域整体提升，区域协作机制还有待进一步深化和创新。

“十四五”时期，生态环境持续改善具有多方面优势和条件。党的十九届五中全会对“十四五”经济社会发展做出重要战略部署，我国进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，为首都绿色发展、高质量发展提供了方向指引；国家作出碳达峰、碳中和的国际承诺，以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型，为全市生态环境保护工作提供了行动指南；新版城市总体规划深入实施，首都城市战略定位加快落实，京津冀协同发展深入推进，为拓展首都生态环境治理的深度和广度提供了强大支撑；国际科技创新中心加快建设，节能环保成为高精尖产业，环境治理新手段不断涌现，为环境治理体系和治理能力现代化带来了新的动力。

“十四五”时期是生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，要胸怀“两个大局”，深刻认识新机遇新挑战，准确把握新特征新要求，依靠绿色低碳发展激发环境改善内生动力，依靠科技创新和现代化治理塑造高质量发展典范，依靠山水林田湖草系统治理统筹扩容提质与减污降碳，依靠共建共治共享创造区域协同发展与协同改善新成就，以首善标准不断开创首都生态环境保护与建设新局面。

二、指导思想和目标

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对北京重要讲话精神，准确把握新发展阶段特征、深入贯彻新发展理念、主动融入新发展格局，立足首都城市战略定位，大力实施绿色北京战略，以首都发展为统领，以满足人民日益增长的优美生态环境需要为根本目的，以生态环境质量改善为核心，以创新绿色低碳为动力，深入打好污染防治攻坚战，全面加强生态环境保护与建设，有效防范生态环境风险，深化区域协同治理，着力构建特大型城市生态环境现代化治理体系，为率先基本实现社会主义现代化奠定坚实的生态环境基础。

(二)规划原则

坚持推进绿色低碳发展。践行“绿水青山就是金山银山”理念，以降碳为重点战略方向，推进减污降碳协同增效，围绕早日实现碳中和目标，普遍推广绿色生产生活方式，促进经济社会发展全面绿色转型，以生态环境高水平保护促进经济高质量发展。

坚持改善生态环境质量。以生态环境质量改善为核心，统筹生态保护和污染防治，聚焦重点领域、重点区域、重要时段，深入打好污染防治攻坚战，持续推进山水林田湖草系统治理，稳步提升生态系统质量和稳定性，努力建设人与自然和谐共生的美丽北京。

坚持精准科学依法治污。发挥科技和人才优势，综合利用法规、技术、经济等手段，精细管理、科学施策、因地制宜，深化生态文明体制改革，推动特大型城市环境治理体系和治理能力现代化。

坚持提升人民环境福祉。以满足人民群众日益增长的优美生态环境需要为根本目的，深化环境治理与建设，积极回应人民群众关切，努力解决人民群众身边的环境问题，提供更多优质生态产品，让良好生态环境成为最普惠的民生福祉。

坚持推动区域协同共治。纵深推动京津冀协同发展，发挥北京“一核”的辐射带动作用，以北京城市副中心、河北雄安新区为重点，以保障北京冬奥会和冬残奥会为契机，深化区域生态环境联建联防联治，大力推进区域绿色低碳发展，共享生态环境质量改善成果。

(三)规划目标

2035年远景目标为：生态环境根本好转，优质生态产品供给更加充足，绿色生产生活方式成为社会广泛自觉，碳排放率先达峰后持续下降，碳中和实现明显进展，天蓝、水清、森林环绕的生态城市基本建成。

2025年主要目标为：生态文明水平明显提升，绿色发展理念深入人心，绿色生产生活方式普遍推广，碳排放稳中有降，碳中和迈出坚实步伐，生态环境质量进一步改善，环境风险得到有效管控，区域协同治理更加深入，现代化治理体系和治理能力更加完善，绿色北京建设取得重大进展。

——发展更低碳。碳排放总量率先实现达峰后稳中有降，较峰值下降10%以上(不含航空客货运输碳排放，下同)。单位地区生产总值二氧化碳排放下降18%左右，可再生能源消费比重达到14%左右。主要污染物排放总量持续减少，氮氧化物、VOCs、化学需氧量和氨氮重点工程减排量分别为1.38万吨、0.99万吨、1.7万吨和0.12万吨以上。

——空气更清新。空气质量继续改善，PM2.5年均浓度降至35微克/立方米左右；空气质量优良天数比率稳步提升，基本消除重污染天气。生态涵养区PM2.5年均浓度在稳定达到国家空气质量二级标准基础上进一步下降。

——水体更清洁。水环境质量持续向好，地表水国控断面达到或好于Ⅲ类水体比例稳步提升，消除劣V类水体。密云水库等集中式饮用水水源地水质稳定达标，地下水环境质量总体保持稳定，河湖水生态状况持续改善。核心区考核断面基本达到水功能区水质要求，生态涵养区考核断面水质力争达到Ⅳ类及以上。

——土壤更安全。土壤环境风险基本得到全面管控，土壤安全利用水平巩固提升，受污染耕地、污染地块安全利用率达到95%以上。

——生态更宜居。生态系统质量和稳定性稳步提升，生态保护红线占市域面积比例不低于26.1%，生物多样性得到保护，生态安全屏障更加牢固，生态环境安全得到有效保障。

三、碳中和迈出坚实步伐

落实碳达峰、碳中和国家重大战略部署，明确碳中和时间表、路线图，实施二氧化碳排放控制专项行动，强化大气污染物与温室气体协同控制，促进经济社会发展全面绿色转型。

(一)推动能源结构绿色低碳转型

优化调整能源供给结构，持续提升能源利用效率。到2025年，化石能源消费总量实现稳中有降，全市新增能源消费量优先由新能源和可再生能源保障。

1.大力发展新能源和可再生能源

加强可再生能源供应保障。建立稳定的可再生能源保障体系，深化与河北、内蒙古、山西等地区能源合作，鼓励本地能源企业在更大空间范围积极投资绿电项目，统筹本地及周边区域设施布局。推动绿电进京输送通道和配电调峰储能等设施建设，提升北京电网“多方向、多来源、多元化”受电能力和系统灵活性。逐步理顺外调绿电输配、交易和消纳机制，形成有利于促进绿色电力调入和消纳的政策环境。到2025年，外调绿电力争达到300亿千瓦时，可再生能源消费比重达到14%左右。

强化本地可再生能源开发利用。聚焦城市能源消费重点领域，因地制宜推进本地光伏、风电、热泵等可再生能源技术规模化应用，实现多能互补。大力推动可再生能源电力应用，在城镇建筑、基础设施、产业园区、公共机构、农业农村等领域加快使用分布式太阳能光伏发电系统，有序发展风电和垃圾焚烧发电。加快推进可再生能源供热发展，引导重点开发区域、新建建筑等领域优先采用浅层地源热泵供暖，在污水处理厂及周边区域优先利用再生水源热泵供暖，在农村地区、公共建筑等领域推广空气源热泵应用。到2025年，可再生能源供热面积达到10%以上。

2.控制化石能源消费总量

严格控制煤炭消费。现有燃煤机组作为应急备用机组。因地制宜推进剩余村庄及农业生产和公共设施清洁能源改造，完善农村清洁能源供应保障体系。健全清洁取暖设备运维服务机制，防止散煤复烧。

有序控制天然气使用规模。增加外部绿色电力调入规模，适度降低本地燃气机组发电占比。发展多方式、多能源相结合的安全供热体系，加大电厂和供热锅炉余热回收利用力度；积极推动老旧燃气锅炉绿色化改造，严格控制新增独立燃气供热系统，推进电力、太阳能等综合供热体系建设，逐步减少供热领域燃气需求。推进燃气壁挂炉升级。到2025年，天然气消费总量达到峰值，控制在200亿立方米左右。

推进油品消费稳中有降。加快推进车辆“油换电”，到2025年，重点行业车辆柴油消耗量比2019年下降20%以上。推进燃油锅炉清洁能源替代，率先完成核心区燃油锅炉清洁能源替代，到2025年，全市具备条件的燃油锅炉完成替代。推进航空运输企业加强节能减碳管理，提升行业能源资源利用水平。

3.着力提升能源利用效率

完善能源消费总量和强度“双控”制度，强化各区、重点行业、重点用能单位目标责任考核。对标国际先进能效水平，制修订一批重点行业和设备节能标准，重点补齐第三产业和居民生活领域节能标准。严格执行固定资产投资项目节能审查制度。加强建筑、交通、工业等重点领域和公共机构节能，开展一批节能技术改造项目。持续实施节能减排促消费政策，加大节能技术产品研发和推广力度。加强节能监察，查处违法用能行为。到2025年，单位地区生产总值能耗降幅达到国家要求。

(二)推进产业绿色低碳创新发展

大力推进产业绿色创新发展，加快产业低碳改造升级，促进产业结构深度优化，严格控制制造业碳排放增长。

1.大力推动产业绿色低碳发展

依托国际科技创新中心建设，大力发展新能源、新能源汽车、节能环保等绿色产业，培育绿色发展新动能。对标国际先进的资源环境绩效水平，着力发展高端制造、智能制造、绿色制造。以国家服务业扩大开放综合示范区和自由贸易实验区建设为契机，培育绿色低碳产业和智能化技术服务新业态。持续推进绿色制造体系和绿色供应链体系建设，降低企业产品和服务在生产、流通等领域碳排放，提升国际市场竞争力。

2.加快推进产业绿色提质升级

鼓励绿色发展水平先进的企业积极申报绿色工厂、绿色供应链、绿色产品等绿色制造示范单位。制定实施汽车制造、生物医药、电子设备等重点行业绿色提升计划，推动构建绿色产业链。制定产业园区绿色改造计划，促进园区内产业原料互供、资源能源环境基础设施共建共享，完成市级工业园区绿色低碳循环改造。修订清洁生产管理办法，推进建材、化工、农副食品加工、工业涂装、包装印刷、医药制造以及涉重金属等重点行业企业开展强制性清洁生产审核，引导企业采用先进适用的技术、工艺和装备实施清洁生产技术改造。

3.着力推进产业结构深度优化

修订北京市新增产业的禁止和限制目录以及工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录，加大对能耗较高、碳和VOCs等排放较大的工业行业、生产工艺、国家规定落后设备的淘汰和限制力度，推动不符合首都功能定位的一般制造业企业动态调整退出。按照国家要求，协同考虑建设项目环境影响、碳排放量、碳排放强度，推动将碳排放作为建设项目环评管理的约束指标。