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区域大气污染联防联控机制应作出一定突破
《21世纪》:十八届四中全会提出依法治国,如果《大气污染防治法》不能严格修订,三中全会提出的“用制度保护生态环境”就无法落到实处。对《大气污染防治法》的修订模式您有何建议?
王毅:建议人大以《大气污染防治法》修订为契机,更多地考虑在立法模式和立法思路上进行改变,转变部门立法的模式,发挥人大在立法中的作用,吸收各利益相关方的意见。由于《大气污染防治法》跟民生联系非常紧密,又是涉及到社会经济多个领域和多部门的管理事务。
改变立法模式,更好地发挥人大的作用,不仅有利于落实人大常委会2014年4月份通过的新《环保法》的各项原则,而且还会为之后将要修订的《水污染防治法》提供一个好的案例;否则,沿袭目前这种修改力度和模式,有可能会产生一系列的不良后果。同时,建议把目前的《大气污染防治法》更名为《清洁空气法》,这不仅是字面上的修改,而是从被动的污染防治转变为主动地提供清洁空气、提升环境质量,这与当前发展经济和消除严重灰霾天气的双重目标相一致。
从发达国家的经验来看,治污的思路也是从末端治理向前端转移,是从治理思路上、方式上、立法手段上的整体转变,同时把立法、执法、和司法统一起来。因此,我们要打破部门立法框子,从转变能源结构、经济结构、产业结构等方面入手,全方面控制灰霾产生;如果仅从末端治理,我们“重现蓝天”的时间就会往后拖。所以要考虑从更广阔的角度研究清洁空气提供,而不是仅考虑末端治理。
同样,我们也注意到,国际上有关清洁空气的立法越来越精细化。例如这次《修订草案》条文是100条,约21000字;再看美国的《清洁空气法》,1990年设立,经过多次修改,目前翻译成中文大概有60万字,是我们现在的30倍,虽然它只有271条,但每个条下有子条,子条下有款,对各项措施都有非常严格和精细的规定。
当然美国的模式和我们的不一样,他们把各类标准、措施、程序性规定等都统一在一起,所有防治措施都能找到相应条款。再比如在南加州,污染罚款从1000美元到100万美元,每一档都有明确的说明,包括附带刑事责任,自由裁量空间非常小,这才叫精细化管理。我们现在的环境保护离精细化管理还相差非常远,因此要根据我们自己的情况,制定“中国版”的清洁空气法。
《21世纪》:《修订草案》是否应该提出全国空气质量达标的时间表?
王毅:大气污染防治是一个长期过程,我们在制度安排上应该有明确的程序性和时限性规定,要有明确的时间表和路线图。我国现在提出到2030年左右实现二氧化碳排放总量达到峰值,2025年前后煤炭消费总量也可能达峰。那么,我国的空气质量是否也可以提出到2030年左右使主要城市和三大重要区域“京津冀、长三角、珠三角”实现二级标准。
经济发展的区域性差异要求法律的精细化制度安排须实行分区域对策。可以根据质量标准达标情况,通过税收、财政转移支付和生态补偿等手段,给予不同地区差异化制度安排,应对减排目标做出刚性的、程序性的规定。针对具体污染物来讲,我们过去只有两种大气污染约束性指标,而美国的《清洁空气法》列出的标准污染物和有害污染物将近200种。虽然我们不一定将这些污染物都列出来,但最起码要针对最主要的5-10种污染物制定详细的减排制度措施,包括目标、时间表和路线图。
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