政府采购法实施条例对PPP项目影响几何？-第3页-北极星环保网

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关于要求社会资本主动提交资格条件变更文件，亦体现了创新精神，要求更容易或更有能力知晓或控制该等风险的一方承担相应的责任。第二十一条规定：“……已进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行审查。资格预审合格的供应商在评审阶段资格发生变化的，应当通知采购人和采购代理机构。”我们在实施条例出台之前，考虑到社会资本通过资格预审后至递交投标文件参加评审阶段确实有一段期限，在该等期限内，资格条件有可能发生变化，通常会在招标文件中作特别约定，要求如果发生了相应的变化，必须在投标阶段递交补充或变更资料，由评标委员会进一步审查资格条件是否符合资格预审文件及招标文件的要求。实施条例中同时还约定：如果供应商未依照本条例第二十一条的规定通知采购人和采购代理机构的，处以采购金额5‰的罚款，列入不良行为记录名单，中标、成交无效。充分体现了“无救济则无权利”的法则，如果供应商违反主动告知义务的，有对应的罚则约定。

三、明确操作规程，着力维护政府采购的公正性及规范性，但仍存在完善空间

实施条例不少条款的约定，都体现了要维护政府采购服务的公正、规范，如关于禁止存在控股关系的不同单位同时参加投标。继《招标投标法实施条例》中第三十四条规定“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。”之后，实施条例第十八条规定“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动……”

实施条例相比较招标投标法实施条例，差别在于由原来的“控股”调整为“直接控股”，明确直接控股，避免无限扩大化解释，此亦匹配了目前的PPP项目实际运作，PPP项目通常会要求社会资本在当地设定独立的项目法人承担工作，但社会资本考虑资本运作或内部管理需要等，会设置多层级的股权结构，如总公司，下设区域公司，再下设专门类污水类或交通类专业公司，再通过该等专业公司去参加投标，如果扩大至间接控股，则很可能反向限制了竞争。当然本处的“直接控股”应如何理解，仍需要明确。

我们认为直接控股应该至少包括如下任一种理解，为表述方便，以有限责任公司为例:(1)出资额占资本总额50%以上;(2)虽出资比例未达到50%，但依其出资额所享有的表决权已足以对股东会产生重大影响;(3)通过投资关系、协议或其他安排，能够实际支配公司行为的。存在本处所属的单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，如果同时来参加资格预审，应如何处理，亦没有明确。济邦咨询公司在此前的实际操作中，通常在资格预审文件中要求其内部自行协商，避免出现存在该等关系的投标人同时来参加投标，并明确如果仍同时来参加投标的，资格预审的评审专家将根据资格预审文件的规定选择一家符合资格条件的单位参加投标。

前述属于违反禁止性规定的要求，在现实操作中比较容易判断及进行处理。对于存在关联关系的供应商如果同时来参加投标，其不违反法律禁止性规定，但各关联方之间确实存在“抱团”或“互相协作”的情形，使得政府无形中“被绑架”，尤其在各关联方同被一家控制时，应如何处理，亦需要指导性意见。我司在实际操作时一般有两种做法，第一种做法是要求存在关联关系的公司除非组成联合体，否则不得同时参加本项目投标(允许联合体投标的情形下方适用);第二种做法是限制存在关联关系的供应商参加投标的数量。

当然，我们也看到实施条例就和PPP项目衔接事宜，仍存在部分衔接不到位的地方，实施条例未提及《预算法》及相关规定约定的针对PPP项目，社会资本方非常关注的跨年度预算安排及三年中长期规划，对于土地招拍挂和PPP项目用地衔接问题以及PPP项目担保的问题(亦未考虑和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)中规定的支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益等的衔接)等等尚未提及，亦未明确对应的处理机制。部分条款的约定亦不尽合理，如第三十条规定“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。”此其实未考虑存量PPP项目的适用，存量项目(如果不含扩建)无预算一说;另外，实际操作中，部分项目仅完成立项可研或初步设计后即进行政府采购，尚未完成施工图设计及编制施工图预算的环节，旨在给社会资本更多的优化设计的空间，此规定是否意味未来新建项目必须要施工图预算完成后方能进入采购实施环节;另部分项目现在亦不以施工图预算为基准进行采购，而是以工程量清单及控制价为基准进行采购。

文/徐玉环(济邦咨询公司总监)

原标题：政府采购法实施条例对PPP项目影响几何？

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