薛涛：DUANG! 为了纯洁队伍该把环保踢出特许经营范围了！-第2页-北极星水处理网

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一类是市政设施中有关环保的范围，包括污水及各种垃圾的处理。无论按以往惯例采用BOT方式，还是将前端污水管网或者垃圾收集整合打包，其实都不存在使用者付费的形式。结合在陈阳采访文章中梳理的观点，所谓“使用者付费”，其实本质上属于受益者付费模式，目前在环保领域，这样的付费模式尚无法建立。而另外一些市政公共服务内容，包括供水、燃气、公交、地铁等，甚至包括地下管廊(面向机构使用者)，都是采取的受益者付费的模式，其对应特许经营的制度和内在基本逻辑，都是天生为社会投资人直接向受益者收费为特征而存在。

而环保的外部性特征，导致其很难建立向受益者付费的系统，我们在上述这类市政环保的交集领域，目前采取的都是污染者付费的制度，这是污水处理费收取和亟待建立的垃圾处理费收取的理论基础，这也是今年3月1日，财政部、国家发改委、住建部联合发布《污水处理费征收使用管理办法》中，将污水处理费统一列为行政事业性收费(而不是之前少数几个省市所规定的经营性收费)的理论基础。

作为行政事业型收费，收取后将纳入财政预算并专项支付给自己的专营市政公司(即E20环境产业地图所定义的B方阵企业)，或者PPP的社会投资方(即E20环境产业地图所定义的A方阵企业)。在这样的制度里，就不可能存在PPP社会资本的使用者(即便我们把其泛化为污染者)直接收取费用的可能。目前在国内，在市政环保领域，无论特许经营推行12年来的所有市场化项目，还是PPP2.0时代的创新示范项目，在这个模式上都没有也无法根本性突破。

那么，在这个模式里，无论是否包括管网或者前端收集，政府都是一方面按行政事业性收费规定，向居民、企业按污染者付费模式，收取处理费并纳入财政，另一方面转而由财政根据协议以“照付不议”为原则向环保企业支付处理费用。因此，这些属于典型的非经营性项目。将污水处理费视为经营性收费，将其归为经营性项目，或者考虑补贴的存在而归为准经营项目，毫无疑问，这是与上述一系列文件产生冲突的。

补充一下，作为存在经营性可能的中水目前商业应用空间极其有限，几乎没有可自由开发的经营性内涵，垃圾发电收入也是在政府高度约束下的成本补充，其属性也背离经营性实质，无法改变其政府购买公共服务的基本特征，不应该因为这两类特殊附属品的极其有限的存在，而模糊了其市政项目购买服务的本质。

第二类环保项目，处于九宫格的环境维度，即目前在水十条黑臭水体治理要求下涌现的大量的环境修复类项目。这些项目，由于各种明显的原因，连污染者付费制度往往都无法建立，是完全属于依赖地方财政支付的非经营性项目。此外，在城市小流域治理PPP项目中，类似南宁那考河项目，将河道治理和市政污水处理等打包的项目，具有环境绩效合同服务模式特征，但也只是把前两类的特性相叠加，在支付模式上，当然也无法产生使用者付费的基础。

虽然财政部希望在PPP领域，鼓励社会投资方通过商业开发形成一定的收入补偿政府的财政支付不足，但是，由于其最有盈利价值的土地开发的“一二级开发分离”的基本制度与PPP模式相抵触，最大的收益者付费的基础不存在，或者大部分治理项目在老城区，早无土地开发的空间，社会投资人能够获得的商业开发空间与利润，和其依赖财政支付(无论政府是否有行政事业型收费为补充)的比例来看，几乎是九牛一毛;而且偶尔存在的经营性开发项目本身往往与环保相关度低，可以轻松分离、单独建项实施特许经营(比如配套地下管廊建设、供水或者地块商业运营模式)。

在这两类最大量的项目以外，个别环保治理项目，存在污染者直接支付的情况，比如污染者存在的工业治理或者矿山修复的项目，属于第三方治理中“在环保压力下污染企业与环保治理企业直接委托的企业行为”范畴，却往往又不属于PPP的范畴，更不在本文所描述的范围。

四、结论

2003年，为大力推进PPP在市政领域的应用，建设部126号文发挥了巨大的作用，其成绩不可忽视，其经验却依然缺乏总结。而值此“PPP成为国家基本国策深化推进”之际，如果依然将特许经营出于部委利益进行泛化扩张(这个一直是中国国情特色)，那么，将带来特许经营内在逻辑的混乱和各种文本规定的冲突：

1、政府购买服务要求政府作为公共服务的买方和社会资本作为服务提供的卖方之间是内在平等关系，与被特许经营的政府作为监管方监管下的直接用户(受益者)的买方与社会资本的服务提供卖方的关系有本质的不同，带来了争议解决应该走行政诉讼和民事诉讼的不同。

2、上一个要素，进一步带来了概念混淆导致在环保领域建立社会资本契约精神的妨碍，而这是这个领域推进PPP最重要的基础。因为在环保领域，目前同时急需社会资本专业能力和资金补充，政府购买服务，对于环境治理公司而言，首要任务是保障环境治理效果的达成。在政府购买服务的要求下，社会投资人的所有行为其实只能针对政府的治理需求，基本没有经营性的空间存在。实际上前期各类示范项目也都充分表现了这样的特征，因此，高度依赖政府支付信用是上述两类环保项目共同的显著特征，而将其归为经营性或准经营性项目，则会稀释这个重要的特征。

3、对于在市政环保领域已成国际惯例的“照付不议”模式和服务价格管理机制，两者相混淆造成了按“保底量”支付和调价机制理解上的紊乱，例如，近期热炒的西宁市政府污水处理特许经营项目对江苏鹏鹞环保集团有限公司的支付违约问题。

总之，将环保继续划归特许经营，必然带来前述各类文件(包括财政部、发改委其他一系列PPP制度建设文件)中各种内在逻辑的混乱，不利于环保PPP的针对性有效推进。而在国家日益重视环境治理的大背景下，面对十万亿的环保治理投资需求缺口，财政部PPP中心主任焦小平近期发言提到“目前经营性项目大部分开发完毕，政府购买服务将成为PPP的一个主要领域的判断”与此不谋而合。

延伸阅读：

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