PPP模式在我国推广落实的现状及对策建议-北极星环保网

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一、PPP模式在我国推广落实的现状

（一）机制不完善致使PPP模式推行的各阶段交易成本较高

在项目的识别阶段，我国还没有专门的VFM评估规范指引，无法科学的比较PPP模式下的支出成本现值与公共部门比较基准（PSC），不能保证PPP在效率提升方面有突出的优势，因此在选择是否应选用PPP时有盲目性。在具体案例的实际操作中，一些从VFM角度考量并不适用PPP模式的项目也采用公私合作形式，本来较成熟的传统采购模式推倒重来，然而由于缺乏经验，很多合作协议考虑的不周，导致在经营过程中出现问题。由于基础设施项目的建设期投入较大，即使经营期收益不及预期，私人部门也只能追加投资，容易被项目套牢（holdup）。

在项目准备阶段，我国PPP的监管与审批面临多头监管的困境。国家发改委负责审核地方政府推荐的项目，合格的纳入PPP项目库；而财政部的PPP中心负责项目的VFM与财政承担能力审核。42号文明确了财政部是我国PPP项目的主要责任人，但是PPP的多头管理局面仍无实质改变。尽管发改委与财政部不断下发PPP相关的规范文件，但是除了概念更明晰，原则已确定，实际操作上没有什么新的进展；并且法规虽多，但是不成系统、甚至相互矛盾冲突，为PPP的实践带来障碍。

图1PPP项目操作流程

资料来源：财政部网站，作者整理

在项目采购阶段，招投标的透明度和竞争性需要提高。虽然相关法律已得到修订，但是地方政府的执行情况仍有待检验。

在项目执行阶段，“再谈判”（renegotiation）的情况仍未有明确的解决机制与规范。由于PPP项目的长期性，风险也相应较大，导致合同不完全，项目收益不及预期的风险无法避免，因此在执行过程中遇到问题时会较频繁的通过再谈判来修订合同。再谈判是PPP模式中的重要部分。从国际经验来看，1980~2011年拉美地区的PPP项目中超过50%有再谈判发生。尽管在合同设计时应尽可能的考虑周到减少再谈判的可能，但是应该将再谈判视作常态进而给出明确的规则制度。目前我国仍没有再谈判的具体规则，导致实际操作中没有法律依据，影响到项目的顺利运行。在PPP市场成熟度较低的国家，由于缺乏专业能力与经验，PPP合同在早期设计时合理性与科学性难以得到保证，再谈判机制的缺位可导致项目最终失败。进一步的，我国缺乏PPP项目出现争议时的仲裁与解决机制。在印度、英国等PPP市场较成熟的国家，PPP争议解决机制是相关政策体系中较重要的一环。

在项目移交阶段，项目质量难以得到保证，公正的第三方绩效评估机构缺位。PPP在我国被官方定义为“政府与社会资本合作”，与通用的“公私合作”不同，原因在于社会资本不仅包括私人资本，还包括国有资本。在实际的业务操作中，国有企业凭借其雄厚的资本实力，与地方政府良好的互动关系，通常可以获得优质PPP项目的参与权。真是的民间资本参与PPP项目的情况并不多。国有资本参与的PPP项目中，政府不仅负责项目监督，还负责项目的运作，并且项目建设、运营的质量不易被非专业人士所事后证实，所以很难保证在项目运行中不出现利益输送问题。因此，需要引入权威、专业的第三方绩效评估机构，减少各方潜在的道德风险，尽可能保证项目的VFM。

（二）地方政府信用缺乏连续性导致PPP模式设计存在缺陷

由于我国地方政府治理水平较低，政府换届后对上一届政府的债务持消极态度的情况并不少见。因此私人参与者更加希望短期内（3~5年内）结束工程并移交给政府，不希望涉足项目经营。因此我国基础设施项目采用BT模式比较普遍，涉及到依赖合作方长期信用的BOT模式则敬而远之。BT模式实际上是私人资本有限、短期的参与基础设施项目，是一种项目承建方为地方政府垫资的模式。PPP合约通常涉及20-30年的特许经营期，跨越多届政府，此类合约属性类似于长期政府债券，私人部门对政府信用能否具有连续性较为担忧。不仅如此，政府的政策连续性也影响私人部门的参与意愿。BT模式受限制后，目前实际操作中的PPP模式出现了“明股实债”的情况，即地方政府承诺短期内回购股权，主要目的是缩短投资期限、减少项目风险。

从项目操作实践来看，收益情况较好的项目政府并不愿分享给社会资本。此类项目属于稀缺资源，国有企业在优质项目的竞争中会对民营资本形成挤出。一般来说地方政府推向市场的PPP项目多为纯公共物品类型，私人部门的收益完全来自财政付费或补贴。与BT模式相比，PPP将私人部门参与的时间大幅延长，而所获收益完全无法弥补增加的风险。因此，私人部门在参加PPP项目时倾向于要求政府信用担保。这无疑与PPP模式的本质、与我国政府推广PPP的初衷相违背。相比传统政府采购基础设施的模式，PPP的优势在于财政尽可能少介入少担保。

原标题：PPP模式在我国推广落实的现状及对策建议

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