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问题

其实PPP的主管部门已经意识到PPP现在面临的问题。

上述PPP主管部门给经济观察报介绍现在PPP发展汇总面临的问题中，包括社会资本方的无序竞争，恶意低价竞争（低价拿到项目，向办法让政府提高价格和回报率）。有的建筑施工企业进入PPP，做社会资本方，着眼于短期的施工利润，对于长期的运营没有考虑。地方政府不顾财力，超出能力搞PPP，对未来财政支出产生很大的压力。金永祥也认为，PPP是个长期任务，施工企业还是以投资来带动施工任务，和政府运营的目标没有吻合。

按照此前的规定，PPP支出的总额不应该超过GDP的10%，但现在10%的财政可承受能力问题受到质疑。经济观察报了解到，10%并不是一个绝对线，只是一个风险警示额度。

但是PPP更大的是会不会给已经在严控的地方债务带来问题。

2016年3月7日，中国时任财政部部长楼继伟在梅地亚中心多功能厅的记者会上，回答提问时提到要防止利用各种方式变相发债，要规范PPP项目。现有的地方项目PPP，就是政府与社会资本合作的项目，有的是变相的借债。

金永祥表示，PPP变相举债方式主要就是明股实债。明股实债就是把债权投资包装成股权投资规避政府监管，比如政府要求在某项目中资本金不得低于20%，投资人为了满足这个要求有时会使用明股实债资金，实际的资本金就会少于20%。这样看似满足了政府规定，实际是没有满足。明股实债的主要风险是加大了项目杠杆，在当下政府和企业负债率都很高的情况下会加大社会风险，因此财政部等政府部门都把明股实债作为风险来管控。

楼继伟已经不是第一次提出对PPP的担心，他担心的问题尤其包括PPP项目的变相举债。

上一次是在2015年年底的全国财政工作会议中，楼继伟表示，对于已经进入“笼子”的债务而言，变相举债问题更令人担忧。有的地方受债务管理政策约束，通过保底承诺，回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将PPP异化、走偏。这既增加了风险发生的概率，也不利于PPP的规范有效推广。

2015年的12月初，在财政部的一次会议中，楼继伟不仅提到房地产税立法押后，个人所得税改革提前，更是提出对于PPP的变相融资的担忧。

上述PPP人士坦言，相比刚刚开始推动的PPP，现在PPP已经进入一个新的阶段，在实施过程中暴露的问题也将逐步解决，中国政府还会继续力推PPP。

下一步

时间还没跨入2017年，PPP就迎来一个非常重大的利好。

2016年11月28日，中共中央国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》提出完善政府守信践诺机制，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。

金永祥认为，制约PPP发展的地方政府违约问题已经受到高层关注，为问题解决创造了条件。前段时间在财政部《PPP项目财政管理办法》（草案）中也曾涉及到这个问题。

金永祥所提到的解决办法，是指财政部为了解决地方政府在PPP中的违约失信问题，在《PPP项目财政管理办法》（草案）提出了地方政府不履约时的扣款机制。但是在后来被删除。

经济观察报记者了解到，这条规定被删除是因为实际操作层面的可操作性太难。一位PPP人士就表示，现在国务院正在推动政务诚信体系建设，其中涉及政府履约问题。

中国财政科学研究院副院长王朝才认为，企业担心PPP项目执行会受领导换届影响。PPP项目期限一般都很长，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的诸多不确定性及政府的信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是基层政府领导的流动性相对较大，很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障，经常出现“三思而不行”的现象。

一位PPP项目专家告诉经济观察报记者，地方政府违约主要是原来有协议约定，后面会更改协议条款，严重的是政府会直接终止协议、推倒重来。更改协议的并不在少数，南方某市的地铁项目就对协议做出了更改。经济观察报了解到，西部某污水厂一直收到政府的补贴，社会资本只能终止协议。

“在PPP项目中，地方政府违约原因十分复杂，比如前期运作留下的隐患使政府在项目中损失巨大，履约受到各方面的压力，再比如前届政府签订的合同有了业绩，下届政府不愿埋单等。要做到政府履约应该从问题本身开始，加强PPP项目的前期工作，为履约创造条件，其次才是上级政府对下级政府监管。”金永祥对经济观察报表示。

金永祥认为《意见》的出台将提高社会资本，尤其是民营资本对PPP项目的热情，民营资本参与PPP项目程度低，有一个重要原因就是对PPP这种长期合同的政府履约信心不足，现在这个问题走上解决通道了，自然会有越来越多的来参与PPP。

延伸阅读：

PPP的制度困境和出路

原标题：3年催生10万亿投资市场中国式PPP须警惕异化走偏

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