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限定本法调整对象。如是后者,当前能举出的典型例子就是城镇污水集中处理设施产生的污泥,国家有关部门对出厂的污泥专门制定了农用控制标准(可以理解为环境保护标准),这是为了防止污泥农用过程污染农产品和环境,而对出厂的污泥制定的特殊限制要求。此时,如果出厂的污泥不符合环境保护标准,就应当按照第十二条第(三)项的规定,不会免征城镇污水集中处理设施所排放污泥的环境保护税,而不必设定第(四)项。对于其他固体废物综合利用后形成的产品,如颗粒燃料建材产品、筑路材料等,此时被利用的固体废物已经转化为燃料原材料或者产品,而不再是对环境可能造成污染的法律意义上的固体废物,不属于应税污染物。至于被利用的固体废物所形成的原材料或产品是否符合环境保护标准已经超出环保税法调整范围,而属于产品质量法调整范围,如果“穷追”下去,免征环保税则很难操作。
可见,将草案第四条第二款修改完善后,目前的第十二条第(四)项没有存在必要。
4 结论与展望
4.1 小结
合理区分水污染物环境保护税的纳税人。关于水污染物环境保护税的纳税人,宜区分“直接向环境排放污水的企业事业单位和其他生产经营者”、“城镇污水集中处理设施”和“园区污水集中处理设施”三类行为主体。由于城镇污水处理厂一般同时接收有市政生活污水和工业废水,对工业废水部分无论达标与否均应征收环境保护税,对市政生活污水部分在达到排放标准条件下,免征环境保护税。对园区污水处理厂接收居民生活污水部分,在达到排放标准条件下,免征环境保护税。
统一大气污染物、水污染物的征税范围与方法。近期应将大气污染物中的重金属项目也纳入征税,与水污染物征税原则保持一致。远期应考虑“与排放标准脱钩”,区分常规污染物、有毒有害污染物,常规污染物全部征税;有毒有害污染物根据风险管理原则,按照污染当量数从大到小排序,对前3~5项污染物征收环境保护税。污染物当量值应按污染物环境效应、健康毒性设定几个级别(档次),简化当量值表。
完善固体废物条款。对固体废物综合利用过程,如符合环保标准要求,应免征环境保护税。对综合利用所形成的燃料、原材料或产品,已不再是法律意义上的固体废物,不适用本法。
4.2 展望
此次《环境保护税法(草案)》还仅限于“费税平移”,是部“大帽子小身段”的环境保护税法,以下几个问题宜进一步深化研究。
一是科学化、规范化环境保护税的征收方法。针对法律尚未明确的有关问题,通过制定条例、细则等予以细化,提高征税的科学性、规范性。例如大气、水、固体废物等污染物排放量的统计核算方法,有监测数据的如何核算,无监测数据的如何核算;城镇及园区污水处理厂同时处理市政生活污水和工业废水,各自的量如何确定等,这些都应有详细的法律规则。
二是由于环境保护税、污染物排放标准的理论基础和功能不同,二者应当脱钩。当前《环境保护税法(草案)》对大气污染物、水污染物仍采取以“老三项”国家排放标准为依据的征税方法,这与现实环境管理实践严重脱节,未来应重新审视、确定应税污染物的范围、筛选原则与当量值。鉴于国家、地方污染物排放标准体系中,标准项目和适用范围会不断调整,标准限值也会随着技术进步和环境管理严格而不断修订加严,排放标准具有动态变化特点,而税收法则必须在一段时期内保持稳定性,二者关联在一起必有不适。可行的做法是,环境保护税首先与“老三项”国家排放标准脱钩,将来也不再与任何排放标准挂钩,对向环境排放污染物行为,进而转向按照单位质量污染物对生态环境和人体健康的影响程度(如参考环境质量标准的污染物浓度限值、污染物毒性、剂量-效应关系)、排放数量征收环境保护税。
三是扩大环境保护税的征收对象。当前《草案》延续了排污收费制度,针对的是直接排污环节,未来《环境保护税法》宜将产品作为征收环境保护税的主要对象,覆盖产品的全生命周期(生产、使用、废弃等各环节),以落实相关方承担环境保护责任。对产品生产过程和服务活动,只要有污染物排放行为原则上就应征收环境保护税;对于产品使用环节,重点对高污染化石燃料(煤炭、油品)及其他含环境有害因素的产品(如含挥发性有机物VOCs的涂料、油墨等)征收产品的环境保护税;在产品废弃环节,宜对废弃后量大面广、难以处置的机动车、家用电器及电子产品征收环境保护税。针对以上问题开展相关研究是发展环境保护税法的基础性工作。
(本文接收于2016年11月)
作者:周扬胜,张国宁
周扬胜,研究员,北京市环境保护局,主要从事环境标准和环境管理研究。
责任作者:张国宁,研究员,中国环境科学研究院。
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