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求解 如何改变普遍不重视程序的现状?
注重程序的价值理念是行政执法程序得以被制定并贯彻落实的前提,立法主体和执法主体对法律程序的认识、理解、评价和要求的程度如何,以及法律程序能否成为每个立法者和执法者的强烈需要,直接影响到程序能否实现。
如果立法者没有树立程序的独立价值,就会导致行政执法程序的设置不科学、不统一,行政权限重复、交叉、冲突以及程序繁琐、影响效率等问题的发生。如果执法主体没有树立程序的独立价值,即使制定了程序法,它也不可能得到充分的尊重和严格的执行。
从立法上树立程序的独立价值
邓海峰提议从新修订的《环保法》的“保护优先”原则入手,包括全社会公民、所有行政机关公权力在内的所有人,都应该树立广义的环境保护意识,使涉及多部门、多人员的环境法律程序不致被忽视。
在立法上,“行政处罚方面应更加细化责任条款,环境行政规章和地方法规方面,也应该多在程序上下功夫,例如正在修改的《大气污染防治法》等。”吕忠梅说。
杨朝霞也认为:“今后的环境立法一定要树立程序正义的法治思维,建立起由政府部门间的决策会商机制、工作衔接机制、联动执法机制、监督纠错机制以及公众和政府间的信息获取机制、利益表达机制、诉求凝聚机制、决策参与机制、信息反馈机制、矫正救济机制等组成的程序性保障体系”。
“作为环境行政主管机关,环保部门应该积极地与业务交叉较多的部门相互配合,对有关环境程序的法律法规中不规范或空白的领域,由环境保护部门牵头进行修订、完善。”邓海峰说。
“我国现有行政程序法律方面已经有了很好的基础和规定,但也存在位阶高、规定原则、抽象等问题,需要进一步推动执法程序的规范化、合法化、统一化,加强科学、有效的程序立法,以便利执法。”秦天宝说。
注重培养执法主体的程序意识
环境行政人员是环境行政程序的具体执行者,他们的自身素质直接关乎环境行政程序能否执行到位。某位基层环境监察人员坦言,在一线,目前存在的最大问题是环境行政人员的素质不高。造成这种现象的原因是缺乏切实有效的培训。
邓海峰认为,注重公务员能力建设,在培训中着重强调程序合法性问题,全面提升公务员的行政能力,才能真正地确保公务员在主动行政的过程中不忽略行政程序法。要学习司法机关对程序的重视程度,既要重视前期能力培训,又要重视后期责任追究,将行政程序是否合法纳入公务员考核体系。
“渎职、怠职、越权,这些行为的出现都可以从程序问题上找到原因。环境执法人员要更多地树立程序优先的意识。我在司法机关工作过很多年,行政机关败诉的案例中,程序瑕疵原因占相当大的一部分比重。随意盖章导致行政主体错误、开具行政罚单却填错时间等,这些看起来都是一些小事,但却能导致行政行为无效,甚至导致行政机关被追诉。环境行政人员必须跳出环境法律体系本身的局限,重视程序法,从法治角度理解环境行政。”吕忠梅说。
另外,秦天宝还提出,要合理规范和引导公众参与和公众监督,从外部推动行政人员更加注重执法程序。
对于也有地方行政执法人员抱怨,程序太多导致束手束脚无法开展工作的问题,秦天宝认为,“凡事不能太过,程序过于繁琐、纠于细节也确实可能导致执法人员的执法不便。因此也要注意实现程序与实体之间的平衡、公平与效率之间的平衡。”
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