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无行政程序即无法律对行政权力的有效制约。虽然我国现阶段的环境法律体系已基本成型,但环境法治不仅要求法律为环保部门的活动提供各种规则和标准,更要求这些规则和标准能够得到切实的执行。
规范环境行政程序,对于环境行政执法、环境行政司法、强化环境管理、保护环境行政相对人及公众的正当权益都有着极为重要的意义。
探因 为什么行政程序不受重视?
我国由于长期受“重实体,轻程序”思想的影响,一贯奉行“结果好便一切都好”的实用主义哲学理论,这使得环境行政程序受到的重视程度远远及不上它所应该受到的重视程度。
清华大学环境资源能源法学研究中心秘书长邓海峰指出,目前对于环境行政程序,大多数人还存在一些误解。
一是误以为实体法更重要。在实际工作中,行政工作的推行需要行政权力,这就需要实体法予以规定,因此实体法与实际工作间的联系在表面上看起来会更紧密一些。但事实上,在执法工作中,无论行使何种权力,都要严格遵守程序规定,否则这一行政行为就是存在瑕疵的,甚至可能是违法的。
二是误以为有一般性的程序规定就够了。与具体的环境行政行为相比,执法者往往认为行政程序法是一般的行政程序性规定,只要有《行政许可法》、《行政处罚法》等一些宏观性的法律规范就够了,不需要具体细化到某一个具体环节。
三是误以为环境保护与自己无关。目前我国的环境保护工作还主要依靠环保部门推行,没有形成所有部门合力保护环境的局面,比如新修订的《环保法》中规定了“保护优先”的原则,这不是仅规定给环境保护部门的,而是规定给所有的行政机关的。有些部门还存在着环境保护与己无关的错误认识,这导致有关环境保护的程序性法规仅在环保部门内部有效,而诸如环评等需要多部门配合才能产生效果的制度无法获得良好的实施效果。
“从传统上来看,我国的法治建设、包括行政法治建设方面,对实体法比较重视,因此实体法相对而言比较发达,程序法就不是特别匹配。观念上不重视,制度建设也没有跟上,所以在执法过程中就会导致一些问题。”武汉大学法学院副院长、中国环境资源法学研究会秘书长秦天宝说。
这些问题不仅表现在环境行政相对人的利益可能遭受损害,同时也会使环境行政机关受到质疑,易被追诉。
“为什么很多环境行政人员经常抱怨,自己兢兢业业工作,却经常犯错误、被追责?有可能就是因为对程序不够重视。因此,从保护环境行政人员自身的角度讲,更要重视法律程序。”湖北经济学院教授、全国人大代表吕忠梅说。
补缺 哪些行政程序需要优先作出规定?
“如果说我国的环境法律体系是一座大厦,那么现在我们只盖了一个框架,墙还没砌完整,基本设施也还不全,程序性规定的缺失是这座大厦仍在四面漏风的主要原因之一。”北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞说。
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