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在监督管理和社会监督部分,大气环境管理的制度和机制设计应当考虑污染的区域化特点和要求,如政策环评、规划环评、项目环评、“三同时”制度、排污许可与排污权交易、总量控制、区域限批、排污收费、现场检查、有奖举报等。
把雾霾防治局限于重点区域不太科学,考虑将征求意见稿第五章标题改为“区域大气污染防治”,不过仍可以把重点区域大气污染防治作为重点规范的内容。
在法律责任部分,设立专门的大气污染联防联控的法律责任,如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。
五、监管模式
鼓励公众参与,形成多维度的管理和监督模式
记者:在简政放权大背景下,监管模式怎样适应新的治理体系要求?
常纪文:传统的中国环境保护立法,立足于义务本位,故监管模式是命令加控制式的管控模式。
但是,目前的市场经济条件下,国家还在进一步简政放权,开展行政管理体制改革,因此需要按照国家治理体系的建设要求,理顺市场、社会、企业与政府监管之间的关系,逐步扩大社会参与和监督作用,降低政府监管成本。
另外,环境保护涉及面广、环节较多,若是仍按照以前的监管模式,相关的监管工作将无力开展,更难以起到有效作用。为此,环境立法应当充分发挥公众参与和监督作用。新修订的《环保法》响应这一时代要求,专设“信息公开和公众参与” 一章,得到了各界的广泛赞誉。
记者:为适应新的监管模式,新法应如何调整?
常纪文:“监督管理”是行政法上的术语,并不包括公众的参与和监督。建议将征求建议稿第三章标题改为“大气污染防治的管理和监督”。此举可以名正言顺地把社会公众的参与、监督,特别是媒体的参与、监督纳入环境监督管理体系之中。
建议征求意见稿第七条增加公民环境权利的规定,为后续修改中设置“信息公开与环境保护”专节甚至专章打下基础。如有可能,可以明确公民有享受适应良好大气环境的权利,并且按照新修订的《环保法》的规定设置公益诉讼制度,作出一些具体化规定。
参照新修订的《环保法》,规定权力监督制度,要求各级政府向同级人大及其常委会汇报环境保护工作时,须包括大气污染防治的内容。
设立区域监督和制约机制。这可以限制地方各级政府继续奉行地方保护主义。
实行主要大气污染物排放交易制度,发挥市场支配作用;允许民间设立大气污染防治基金,鼓励大气污染专业治理与第三方治理。
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