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建立超越部门利益的立法启动和起草制度
在立法权限方面,应当建立超越部门利益的立法启动和起草制度。
截至目前,中国制定了近20部环境和资源方面的法律;出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件。这些法律法规基本覆盖了环境保护的主要领域,门类较齐全,基本做到了有法可依。但是这些立法,大多带有部门立法的色彩。无论是监管体制还是监管职责,都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。无论国务院法制办和全国人大法工委怎样修改,通过后的正式文本还是多多少少地带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律,大都只对本部门的职责规定得相对具体,涉及其他部门的职责时,大都规定得很原则。有的部门为了达到自己的目的,通过专门立法授予自己权力来架空其他部门的监督管理或者协调、监督职责。因此,现行的环保立法启动和起草制度需要改变。
具体的改革措施可以为:
其一,法律制定或者修改的启动,可以由全国人大根据执法检查或者调研来决定启动,也可以由国务院提请全国人大或其常委会审议来启动。国务院在作出提请的决定前,可以由各部委局提出意见。
其二,全国人大或其常委会决定启动环境法律的制定或者修改的,只能由全国人大常委会会同有关专委会或者工作委员会负责草拟条文,不得委托国务院法制办甚至各部委局起草草案。这样可以保证环境法律草案的公正性和超越性。
其三,全国人大常务会有关专委会或者工作委员会径行调研拿出草案后,可以召集国务院法制办和各部委局听取意见,但这些意见只能供全国人大参考。在2014年《环境保护法》修改的工作中,全国人大常委会就发挥立法的主观能动性,主动变法律修正为修订,并响应社会各界的呼声,吸收发达国家普遍成功的经验,引进了权力监督、按日计罚、治安拘留、引咎辞职、公益诉讼等制度和机制,并就法律的章节设计和具体条文的变更做出了很大的创新,得到社会各界的普遍赞誉。这一作法值得总结,并可推广运用到《大气污染防治法》和其他法律法规的制定、修改之中。
同样,国务院法制办决定制定或者修改环境行政法规时,也应亲自调研,充分听取各界意见,起草条文,并再次广泛吸收社会的意见,之后径行提交人大或其常委会审议,部门意见只能作为参考。
建立规定清晰的立法设计方式
针对目前环境污染形势严峻的现象,分析其原因,社会有两个共识,一是政府权力太大,行政管理相对人义务太多;二是现行环境法律法规的规定太原则,缺乏可操作性。这两个共识有相关性:政府的权力太大,是因为法律对权力的限制规定太少,太含糊;行政管理相对人的义务太多,是因为立法的官本位思想作怪,立足于义务本位,即仅重视行政管理相对人的义务,忽视其主观能动性和参与、监督作用。
立法部门的官员提倡立法宜粗不宜细,即法律规定得原则一些,笼统一些,认为有利于法律在不同的情境下得到普遍遵守。在法律实施中出现个别问题的时候,再制定专门条例、规章或者解释予以细化解决。也就是说,法律的制定者希望把法律细化的任务推给法规,而法规细化的任务推给部门的规章。
在《大气污染防治法》的修改方面,立法部门持这种观点的官员不在少数,原因可能是墨守成规,不敢对旧的立法模式进行改革;也可能是偷懒,害怕工作量大。而现实说明,将希望寄托于后期条例、规章或者解释的出台,不如在制定法律时就在其中做出详细的一揽子规定,事先预计可能存在的问题并予以解决。
执法部门的官员提倡立法宜粗不宜细,可能是部门利益在作怪,是想为自己保留很大的自由裁量权。在法治的年代,应当把权力关进制度的笼子,把权力的边界和行使程序规定得越具体越好。目前国务院和有关地方人民政府正在进行的权力清单制定工作,就是响应这一时代要求。规定权力清单,明晰执法部门的行政权力边界,有利于伸张私益主体的权利。
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