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这种模式虽可暂时解决资金筹措问题,但是对于盈利能力弱的非经营项目来说,这种操作潜在财务风险很大。无论如何进行包装,终究无法依靠项目本身的盈利来还债,最终还是要地方政府以土地财政或地方税收等资金偿还贷款。
在我们国家,严格来说,地方政府不能成为借款主体。但是,投融资平台依靠政府成立,它们的负债,表面上是公司负债,本质上是地方政府负债。这样一来,债务越积越多,客观上就使得地方政府的债务风险愈加严重。
如果在建设项目中引入社会资本,政府就可以将各类基础设施项目的资金筹措责任从地方投融资平台公司转移到社会资本投资者身上,从而可以有效化解地方政府的融资压力。因此,各地就有这个想法,期望借助PPP模式,来化解风险,减轻地方政府债务压力。
《中国投资》:像您说的,表面看来PPP模式与化解债务相关,那它的核心目的又是什么?
李开孟:上面我是说了PPP模式被重视的诱因,当然,如果仅仅这么理解PPP那就过于肤浅和狭隘,其发展也会偏离正确方向。
吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业领域项目建设,不能简单地理解成是项目融资方式的创新,更不能简单地理解为政府财政资金参与项目建设方式的创新,其核心目的应该是通过依法建立平等合作伙伴关系,建立健全基础设施领域市场化的价值发现机制、运行监督机制、合理有效的政府补贴机制、科学可行的资源配置机制和公平的利益共享机制,提高公共产品及公共服务的质量和效率。
如果单纯从融资角度看问题,PPP并不是一种理想的融资模式,因为社会资本要求获得理想的投资回报,其回报水平一定会高于银行贷款利率,当然也会高于财政资金的融资成本,因此PPP模式所筹集来的社会资本是一种比较贵的资金,且需要政府和社会资本建立长期合作伙伴关系,这应该是一项非常麻烦的事情。既麻烦又贵的融资方式,一定不会是人们所喜欢的。但是,推动实施政府和社会资本合作项目,根本目的是深化投融资体制改革,促进项目运作和管理体制机制创新,再麻烦国家也要推动。
目前看来,资金已经不是制约我国经济社会发展的主要瓶颈,真正的瓶颈是体制机制问题。我国有大量资金需要寻找出路,缺乏的是具有财务可持续性的好项目。然而,好项目的策划和发现,核心是要推动体制机制创新。前段时间国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,就是强调投融资领域的体制机制创新,向改革要红利。国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,核心也是体制机制的创新,这个方向不能偏离。
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