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一.PPP以及应用
目前中国财政部对PPP的定义:PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。核心是为了社会福利最大化。要让社会福利最大,核心是让最应该承受相应风险的主体承担相应的风险,使社会成本达到最低,从而让社会福利最大化。
传统模式下的政府支出时间分布:大量前期投入,年度财政支出波动。传统模式注重初始投入,不重视产出部分。最典型是光伏产业,政府补贴晶硅制造企业,而不去补贴发电。
图1传统模式下的政府支出时间分布
图2 PPP模式下的支出时间分布
PPP模式下的支出时间分布;从原来的补贴投资到补贴使用端。PPP的补贴模式注重在使用端,如美国的光伏产业政策主要是补贴发电。
PPP包含一系列激励相容的制度安排,具体包含:
物有所值
物有所值(Value for Money)是确认和评估方案时使用的一种方法,主要比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣,物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险,包括定性评估(可行性、合理性、可完成性)和定量评估(公共部门比较值)。物有所值评估结果一般作为是否采用PPP模式和确定风险分担的依据。
风险识别和转移
在一个良好的结构中,风险应当由最适宜管理风险的一方承担。项目在设计、施工(形成资产)、运营(资产形成后)的风险转移变化,而导致资本结构的变动,比如在建设期的股权投资方应该是建设企业,而建设阶段的股权投资人应该是运维企业。合适的风险承担机制,对项目的融资十分重要,可以增加信用,使项目在建设期可以最大程度的货币化;应该由政府承担的风险,政府应该承担,比如桥梁PPP项目的流量风险,因为政府管理了规划局,了解潜在的未来通车流量。由合适一方承担风险有助于边界划分,边界划分对PPP项目十分重要,PPP需要做无追索的项目融资,边界的划定很重要,但是边界的划分又会增加交易成本。目前银行做无追索的项目融资也存在难度。
关注服务,而不仅仅是资产的建设
确定服务或产品标准,包括关键绩效指标。按照基于项目表现(performance-based)的支付公式付费,没有服务就没有支付(no service no pay)。
竞争性招标
一般都与两个以上的优先投标者进行谈判,同时还有备选投标者,如果有优先投标者退出谈判,备选投标者将递补。谈判不是简单的价格比较,而是综合评价。通过投标人之间的竞争压力,政府可以获得谈判优势
长期合作,包括设计、建设、运营、维护全过程
包括整个项目生命周期,双方通过长期合同明确权利和义务。PPP的合作关系是一段“婚姻”,而不是一场“婚礼”。
鼓励创新
注重产出标准而不是实现方式,发挥社会资本的主观能动性,有利于鼓励服务和技术创新。
透明度与合理性
在PPP项目的交易过程中,保持较高的信息透明度和合理性。
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