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我们加强生态文明建设,必须加强顶层设计和进行体制改革、制度创新,这是党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和刚出台的《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的基本要求。
虽然在当前条件下,进行大规模的环境大部制改革还存在一定困难,但我们可以针对当前环境问题的特点,在区域(流域)污染综合防治上寻找突破口。即尝试把现行的流域水资源保护机构和区域环境督查机构坐实,通过立法和行政授权加强其机构职能,可以先小范围进行试点改革,逐步使其真正成为环境管理的区域(流域)派出机构,并借此构建区域(流域)环境综合管理体系,统筹区域大气污染和流域水污染的综合防治。通过制度创新,使区域联防联控机制和流域协作机制落到实处。
多个部门之间统筹是挑战问:继“大气十条”之后,国务院于4月16日出台了“水十条”,您如何整体评价“水十条”?
作为新一届政府的第二个环保行动计划纲领,“水十条”彰显了新一届政府治理和改善水体环境的决心和意志,回应了人民群众的关切。
首先,从编制过程来看,我认为还可以吸纳更多利益相关方参与。根据环保部的解读材料介绍,“水十条”的起草工作自2013年4月起,主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段,先后6次征求中央及国务院34个部门和单位意见,两次征求各省(区、市)人民政府意见,3次组织专题调研,历时近两年,30次易稿。从中不难看出,“水十条”的起草过程中主要征求了政府部门的意见,而在征求专家、企业、公众和其他利益相关者的意见这一方面则显得不足。无论是新环保法还是“水十条”,信息公开和公众参与都是其重要内容。而我认为,公众参与不应仅限于政策出台之后的阶段,也可以扩展至政策制定的过程中。既然“水十条”讨论的是公共事务议题,那么为什么不可以在制定过程中向包括公众在内的更多利益相关者征求意见呢?通过充分讨论不仅可以丰富我们的规定,更重要的是通过协商达成共识,有利于未来行动的落实。因此,我希望正在制定中的“土十条”在这方面可以做得更好。
其次,从治理水体环境的职责分工来看,“水十条”的创新是规定了国务院各部门的具体分工,但对部门如何统筹的制度设计略显不足。“水十条”明确了环保、发改、科技、工业、财政、国土、交通、住建、水利、农业、卫生、海洋等多个部门在每一项任务上的职责,但对如何统筹各方开创“九龙”合力、系统治理的新气象,并没有清晰的制度安排。尽管“水十条”提出建立全国水污染防治工作协作机制,但这一说法过于原则化,缺乏可操作性。部门协调一直是过去其他水污染防治工作开展过程中的难点,那么新的治水行动纲领应该对这一难点提出相对明晰的解决方案。
再者,从“水十条”落实的工作机制来看,“水十条”主要关注了从部委“条条”的角度如何操作的问题,而对从地方政府“块块”的角度如何操作、“条条”“块块”如何协作的问题重视不够。水环境治理从本质上说是跨行政区、跨部门的流域综合治理问题,因此地方政府间如何协作尤为重要,通过“条条”“块块”协作解决区域性流域性环境问题更为重要。
水环境监测体系需细化问:“水十条”提出要完善水环境监测网络。对此,您如何评价“水十条”的具体要求?
监测对一个有效的环境治理体系尤为重要。无论是政策的制定还是政策的考核都要以监测结果为依据,因此环境监测网络是水环境治理的一项前提性工作。
关于水环境监测网络还需要明确几个问题:到底由谁来建,是国家来建还是可以由第三方来建?是新建环境监测网络,还是在现有的基础上进行整合?现有的环境监测网络如何整合,还有哪些监测网络需要新建?水利部门和环保部门如何在地表水监测上避免重复建设?地表水监测网络和地下水监测网络是否需要以及如何衔接?陆海监测网络如何统筹?这些都有待进一步明确。
关于这个问题的复杂性,我们不妨以地下水监测为例。国土资源部、水利部联合申报了国家地下水监测工程,已获国家发展和改革委员会批复,正式进入实施阶段,预计未来三年内完成。其中,国土资源部将建设10103个地下水监测站点,其中新建监测站点7235个,改建监测站点2868个。新建监测站点中,新施工监测井7197个,钻探总进尺共68.4万米,流量监测站点38个;改建监测站点中,改建监测井2809个,流量监测站点59个。配套地下水信息自动采集传输一体化设备10103套。水利部将建10298个监测点,既包括了改建监测点,也包括了新建监测点。预计国家地下水监测站点监测控制范围将扩大到350万平方千米、站网密度提高到每1000平方千米5.8孔(站),可有效提高地下水监测自动化和信息化水平,实现对全国地下水动态的有效监控。
这一工程的建设毫无疑问非常及时,可以弥补我国地下水监测网络的不足。但是从水环境治理的整体角度来看,负责地下水污染防治的环保部并没有参与。那么环保部在没有参与共建的情况下,能否充分共享到地下水的监测数据?一般来说,没有共建,难以共享。环保部门是否还需要另外设置地下水环境质量的监测点?可见,水环境监测网络需要一个整体的设计和推进方案,要保证数据、信息的畅通、共享。
同时,“水十条”中提出到2017年底前,京津冀、长三角、珠三角等区域、海域建成统一的水环境监测网。但是如果前面提到的若干疑问没有得到充分解决,那么上述三大重点区域的水环境监测网络预计难以建得让人满意。同样的案例是,在国家科技重大项目中的“水专项”,其领导小组成员中有环保部和住建部,却没有水利部参与。
建议开展环境管理流域派出机构试点问:您如何评价“水十条”关于流域治理机制的设计?
“水十条”提出要完善流域协作机制,健全跨部门、跨区域、跨流域、跨海域的水环境保护议事协调机制,发挥环境保护区域督查派出机构和流域水资源保护机构的作用。但这一说法依然不“解渴”。正如我们在现实中看到的那样,无论是环保部的督查中心还是水利部的流域管理派出机构,都没有充分发挥统筹协调作用。一方面,环保督查中心作为环保部的直属事业单位没有执法权,而流域管理委员会也难以协调地方政府;另一方面督查中心与流域管理委员会之间也未建立有效的协调机制。
值得一提的是,过去我们在主要流域设有水资源保护局,在一个时期内该机构形式上曾由水利部和环保部双重领导。但由于两个部门在预算、人员安排、信息分享等问题上不能达成共识,导致这个机制无疾而终。目前,流域各水利委员会只是水利部的派出机构,不能代表环保部,更不能代表流域的各个利益相关方。
相比流域管理委员会已有《水法》的授权,环境管理流域派出机构还没有法律的依据,因为《水污染防治法》并没有对该派出机构进行明确的授权。
因此,我建议应优先开展环境管理流域派出机构的试点工作,负责流域环境质量的监管和协调,也可以考虑通过流域机构的重组将水资源管理和水环境管理统一起来。如果在这个方面遇到法律障碍的话,也可以向全国人大申请特别授权。
尽快明确水环境质量标准制修订的时间表问:相比各种具体的治理政策,水环境有关的标准在“水十条”中位置并不是很突出。“水十条”在提到标准的制定和修订时,也没有像具体政策那样明确时间表。对此,您怎么看?
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