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摘要:区域环境管理与合作有助于从区域的角度出发解决由于跨界污染引发的利益冲突和纠纷;同时由于有效的区域管理和合作有可能基于区域间污染治理成本的差异,制定最小成本的污染防治战略,可以因此推动整个区域的协调发展。2010年以来,中国大气污染防治已经开始向区域管理转化,并开始步入跨地区合作的新阶段。但这种转型,尚缺乏有效的制度安排和政策手段的支撑。已有的区域环境管理合作实践所存在的诸多不足和障碍主要源于缺乏不同主体进行有效合作的激励机制,一方面由于各地区所处的经济发展阶段、地方环境保护意识等方面存在差异,往往很难促成真正的整合管理与合作;另一方面体现在相应的责任-利益协调机制缺失,致使跨地区合作难以常规化和长效化。因此,构建合理的区域大气环境管理与合作机制至关重要。本文分析和讨论了区域环境管理与合作中的关键问题,并在此基础上提出构建区域环境管理与合作机制的几点思考。
前言
随着城市化、工业化、区域经济一体化的进程加快,我国大气污染正从局地、单一的城市空气污染向区域、复合型大气污染转变,部分地区出现了区域范围的空气重污染现象,大气复合污染的典型现象为同时出现高浓度的臭氧与细颗粒物等二次污染物,这些二次污染对空气质量和人体健康均产生较大影响。京津冀、长三角、珠三角以及其他部分城市群已表现出明显的区域大气污染特征,并呈蔓延加重趋势,严重制约了区域经济的可持续发展,威胁了人民群众的身体健康。区域性、复合型大气污染是中国目前以及今后一段时期所面临的主要环境问题,急需建立有针对性的管理机制并落实相关措施,以应对酸雨、灰霾天气、细颗粒物和臭氧超标等区域性问题,达到改善区域空气质量的目的。
以行政地域为界进行各自为政的属地管理模式已满足不了污染防治需求,从属地控制过渡到区域管理是我国环境管理制度发展与变革的方向之一。历经多年研究、争论、探讨,2010年国务院发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,2011年12月15日,国务院正式印发了《国家环境保护部“十二五”规划》(以下简称“十二五”规划),规划明确提出通过大气污染联防联控制度控制区域大气污染的问题。这是中国大气污染防治战略的重要变革措施,标志着大气污染防治向区域环境管理转化,并开始步入跨地区合作的新阶段。但这种转型尚缺乏有效的制度安排和政策体系的支撑。已有的区域环境管理合作实践所存在的诸多不足和障碍主要源于缺乏不同主体进行有效合作的激励机制,一方面由于各地区所处的经济发展阶段、地方环境保护意识等方面存在差异,往往很难促成真正的整合管理与合作;另一方面体现在相应的责任--利益协调机制缺失,致使跨地区合作难以常规化和长效化。
1 我国实施区域大气环境管理与合作的制度需求
(1)大气污染的区域性和公共性特征,提出区域整体管理需求。大气污染问题本身具有公共性,具有多个使用主体和利益相关方。区域间的环境行为相互影响,而环境质量的改善又具有比较明显的公共产品性质,有很强的溢出效应,如果相关管理制度安排和政策手段不能有效体现这类溢出效应,则一方面导致地方政府在追求局部利益目标下的区域不可持续发展,另一方面无法对有效的污染治理行为提供持续性的激励。假如环境保护行为存在的正外部性和污染的负外部性无法体现在相关制度和政策安排中,将必然导致政策缺乏效率——有可能使得环境绩效差的地方/区域“搭便车”,管理或执行力度强的地方/区域无法得到正向激励,从而挫伤一些地方政府保护环境的积极性,减少环保资金的投入
(2)基于区域的联合防控将产生环境治理的正外部性,有助于以较低成本来实现污染控制目标。已有实践和研究已经表明,有效率的区域减排策略应优先控制边际成本较低的污染源,而污染治理会对区域空气质量产生正的外部溢出效应。单个地区采取的治理行动虽然可能由于周边污染的传输抵消其成果,而地区间的联合治理可能不仅有助于本地也有助于区域内空气质量的显著改善,对于区域内各行政单元而言合作将会产生共赢。由于区域发展的不均衡、产业和技术发展水平差异,区域内的减排成本具有高度异质性特点,特别是城市群的中心城市,以京津冀地区为例,北京市已经实施了一系列严格的污染排放控制措施,意味着继续进行属地控制的边际成本将会越来越大,控制措施的边际成本与效益比远远高于周边地区[2]。因此对于区域大气复合污染,以行政区块为界各自进行大气污染控制会呈现“1+1<2”的治理效果,而基于区域整体的大气环境质量管理则可能催生“1+1>2”的治理成效。
(3)属地管理权限约束使得地方政府应对跨界空气污染相对无力。属地管理机制难以将区域环境质量改善作为管理目标,存在以下几个方面的缺陷:①在行政管理方面,跨区域、部门协调难,对于管辖范围之外的区域污染源无法主动控制,且因为区域间污染贡献与污染控制成本差异,“单打独斗”的减排和质量改善效果不佳;②在环保投资的经济效率方面,地区间的污染物削减成本和收益不对等,无法通过区域最优达标路径来进行整合管理,无法最大化环境投资的效益或最小化区域环境达标成本;③在决策支持方面,地方监测、研究与信息获取能力差异以及不透明,不利于基于科学认知基础上的多方参与式决策过程;④地区发展的结构性差异使得各地对于环境质量的诉求有所差异,容易滋生“地方保护主义”和“搭便车”的动机。属地管理特别是法规、标准、规划、监测、监管、考核等“六个不统一”不适应具有跨界影响的大气污染的控制,无法有效协调区域环境和经济利益冲突。
(4)区域经济发展不平衡,污染现状与环境质量需求存在差异。中国经济发展不均衡和不平衡,各地发展与环境之间的矛盾冲突各异,政府和民众对经济增长、社会发展和环境保护的诉求也呈现区域性差异。面对有限的区域大气容量资源以及各自的空气质量需求,难免引起地区间在发展权益与环境保护之间的利益冲突,需要区域内各主体间的协调和合作,并通过相关的制度安排和政策促进基于发展公平、环境公正基础上的低成本的区域大气环境质量改善战略的实施。
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