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2.4公平与效率:区域污染防治战略与对策的权衡
区域环境管理制度的构建实际上是针对区域环境治理,基于特定的公平和效率原则,进行政策安排并设计跨地区合作激励机制。本文探讨的区域环境管理的公平是指地区之间环境资源使用和保护的公平性原则,包含两方面的含义:一是环境资源的平等使用;二是共同但有差别的治理/保护责任(亦即综合考量基于环境资源使用的收益分配差别和发展机会平等)。
区域环境管理中的效率指的是区域环境治理/投资的经济效率、区域控制战略和政策的费用有效性等。跨地区环境治理合作中可以通过对环境容量资源和环境治理责任/投资的重新配置实现效率改进,在现实中,这种改进更接近于卡尔多—希克斯改进。亦即:“在资源配置变动中,虽然有人福利受损,但只要资源配置的变动带来的部分人的收益大于另一部分人的损失,这种变动仍是一种效率改进”;“一种资源的再分配,它所导致的收益大于在再分配中受害的任何参与者所遭受的损失。在该情况下,只有对受害的参与者进行补偿,以使得任何一个参与者的实际情况都没有变得更糟,才会产生真正的帕累托最优”。
在具体的区域污染控制和环境质量管理战略和对策中,体现“效率”并不意味着摒弃公平原则,而是提供一种环境管理决策的思路。首先,效率优先可以帮助解决公平原则应用中出现的问题,包括公平原则的多种内涵和复杂性带来的决策困难、争议、政策阻力。其次,效率原则事实上也考虑到了公平原则的价值取向。尽管在进行政策制定的时候,效率和公平原则可能存在一定的矛盾,但效率和公平非必然彼此排斥。例如Posner(1980)指出帕累托效率和卡尔多—希克斯效率都基于参与者的共同改善和对方案的赞同,这也是公平的体现。第三,效率原则更为透明。成本--效益分析作为考量环境政策效率的工具在环境管理中已得到了广泛的应用,它虽不是万能的,但直接体现了社会福利最大化的决策目标,相对于其他方式更有利于维护公共利益。第四,效率原则可以节约成本,提供灵活的减排激励机制,甚至成为区域经济发展动力。仍以美国酸雨计划为例,排污权交易政策在节约了社会总达标成本之外,通过创建环境市场激发了清洁煤技术的创新,甚至促进了低硫煤产地运输业的发展。因此问题的本质不在于效率与公平的悖论和矛盾,而是如何通过有效的制度设计,从公平原则出发,识别最小成本战略,并通过支持性政策设计,特别是通过受益者对受损者的补偿改进公平性。
有效提升区域环境管理的效率和公平性的前提和基础是对于区域间权力—责任—利益的有效界定和赋权与权益的配置,其所应基于的原则包括:环境平等使用、落后地区享有继续发展的权力、共同但有区别的治理/保护责任、区域利益共容原则。
3 区域协调社会经济与资源环境的政策建议——构建区域大气环境管理新制度模式探索
3.1管理理念和管理战略转型
区域大气空气质量管理机制的建立和不断完善是控制区域性、复合型大气污染的重要环境保护管理制度变革过程。针对我国构建区域环境管理的需求、障碍和支持条件,应建立基于问题响应与大气环境质量改进基础上的多种污染物协同控制与区域综合/整合式管理制度。
区域环境管理的有效模式需要建立在科学研究、监测系统支持和有效执法的基础上;各层级环保部门的责任分明与地方政府的权力制衡是政策法规有效实施的关键;而利益相关者的权益、责任再分配和协调是区域环境管理要解决的深层问题。但中国当前的环境管理体制存在环保部门控制力不足、政策边缘化、立法和利益协调机制缺失等问题,这些问题将从多方面影响区域环境管理与合作机制的建立与实施效果。此外,区域环境管理与污染控制涉及多地区、多机构、多企业,利益相关者较多,由于管理变革造成既得利益的重新分配与权利博弈问题非常复杂,是否能协调好各方利益并将制度安排长效化是区域环境管理面临的首要挑战。因而,在中国构建区域环境管理合作机制,需要在合理划分区域和逐步推进的基础上,加强科学认知的前提下,明确区域下各主体的权责利并基于此构建管理合作体系,协调和制衡多方利益,注重信息公开和公众参与,并进行有效监察。
基本原则:区域大气污染控制及目标的制定和实施,要同时考虑社会发展实际和目标,以及民众对于环境及其社会经济各方面的现实意愿,制定区域内各行政辖区协商一致的整体目标;体现区域整体大气质量目标实现的社会成本最小化、减排责任公平化、控制标准一体、发展权益均等化等基本原则,以及四个具体原则:责任共担、权责对等、利益共享、协商统筹。基于国内外的区域环境管理实践的经验和教训,结合我国在区域环境管理与合作尝试中存在的问题,以下提出关于在我国构建区域环境管理与合作机制的几点思考:①构建区域内基于环境质量改进的整体环境决策机制,克服地方行政辖区的封闭式属地管理的局限性;②整合传统条块关系,构建环境质量目标导向下的区域统调、部门合作、行业跟进的矩阵式管理模式;③区域内构建包括统一监测、统一标准、统一法规、统一考核、统一监管、统一规划在内的“六个统一”的管理支撑体系;④逐步推进从基于排放控制到基于质量目标/讲课风险控制的转变,以及多种污染物和区域协同治理的转变;⑤促进环境信息公开,体现公众参与和公民环境责任,促进多利益主体参与的区域大气环境质量管理体系建立;⑥建立区域内大气污染防治的财政转移支付机制/补偿机制或区域大气污染防治基金,支撑区域最小成本污染控制战略的实施。
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