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3.2区域大气环境管理及跨地区合作与激励机制构建
(1)以“整合管理”代“分而治之”。对于我国的区域空气质量管理方略——大气污染联防联控来说,合作治理的规划应基于区域总体控制策略,而不是按照现有的各地区划分来制定控制规划和措施。应考虑设置跨行政区的环保机构,成立一个联防联控管理的常规机构或合作机制,如设置“京津冀区域空气质量管理局”,独立于各地方政府,行使区域大气质量管理之责。
(2)以学习激励促进合作共识。在科学问题识别的基础上,有利于明确污染排放者和承担者的责任和义务,尤其是在区域较大且污染问题比较复杂的情况下。生产技术与污染治理技术革新是减排的主要途径。区域内共享具体的技术要求或指南,促进技术交流和发展,是促成各方履行减排任务的重要工具,也是增进各方共同利益的方法之一。此外,建立公开交流的信息平台,不仅是信息共享的需要,也是通过阳光行政促进监督和执行的有效手段。
(3)以经济激励协调区域平衡。区域环境管理与跨地区合作很难通过强制手段推行,经济激励显得更为重要,这些手段包括环境财政手段(如区域基金与政府间财政转移支付相结合的区域补偿制度)、环境税费手段、排污交易等。
(4)以政治激励保障规制效力。政治激励指的是将区域环境保护目标的完成情况与政府官员的政治利益挂钩,通过政绩考核体制与任期外追查机制等手段提供政治激励。环境保护和经济发展之间存在一定的替换关系甚至是矛盾关系,目前的政绩考核体制、财税体制中都没有考虑到这点。在“财政税收不免、经济增长任务不减”的传统考核机制下,环境管理面临资金不足或可能影响经济指标导致政绩不佳的风险,推进的阻力就很大。
(5)以多利益主体参与激励强化共容利益。区域环境管理涉及的利益相关方很多,合作的达成、执行、后监督评估的手段包括公众参与、监测与信息公开、执行绩效评估等,包括各地区的污染排放情况、大气环境质量信息、奖惩机制的兑现、官员履职情况的公开和评估,并给予公众有效参与的渠道。对于各地区环境治理的实际绩效评估,包括阶段性达标和最终达标情况是执行奖励或惩罚的依据,也是防止有参与者“搭便车”或进行欺骗行为的有效手段。
3.3构建区域间财政转移支付/区域间补偿制度
区域环境管理与跨地区合作本质上是基于公平和效率的考量,对各行政辖区污染防治的权责利进行界定或者重新配置。从公平的角度来说,各个地区共同拥有环境容量资源,共同承担减排责任/任务。从效率的角度来说,由于各地污染减排成本、环境改善效益以及环境容量资源使用的边际收益存在差异,当区域环境容量资源非常稀缺、减排目标较高时,最优配置的结果通常不是平均分配减排任务,而是让边际减排成本较低的地区承担更多的减排任务。本文试图以京津冀为例探讨区域补偿制度,亦即区域之间基于“受益者补偿”原则实现减排任务与治理成本“分离”,通过权责利的重新界定和协调,辅之以支持性的政策,进而寻求兼具公平性和效率原则的区域大气污染控制战略。
(1)减排责任与减排任务分离:基于边际污染减排成本分配/承担治理任务,提升区域控制效率。
我们此前的实证研究表明,京津冀地区基于属地各自为政的臭氧控制战略与基于区域合作的边际成本由低到高的控制战略,其控制成本相差近4倍。假如按照通常的具有公平性特点的减排责任分配方式,如要求各行政管理区等比例削减污染排放,则必然会导致大气环境质量目标实现的高成本。一种可能的选择是,北京、河北与天津均负有等比例削减排放的责任,在河北、天津减排成本远低于北京的情况下,通过支持性的政策设计,如允许减排成本较高的北京,借由向河北省和天津市进行适度的财政转移支付或补偿制度而在本地承担较少的减排任务,激励河北和天津承担超出其减排责任要求的减排任务,从而以较小成本实现区域减排目标。
(2)以支持性政策实现减排成本分摊,体现公平原则。
优先控制边际成本低和对于目标地区浓度贡献大的污染源可以实现低成本的区域大气污染控制目标。而这种“最优”实际上是经济效率的最优化。假如不能辅之以相关政策,则意味着减排任务承担者将承担超过其减排责任的任务以及相应的成本。在实际的政策情景中,必须通过其他辅助手段将治理任务的安排和治理责任分离、减排任务与减排成本分离,进而兼顾污染治理的效率与公平原则。假如在基于公平性原则确定各行政辖区的等比例/等量减排的减排责任基础上,允许减排成本较高的行政区通过转移支付或者区域间补偿制度在减排成本低的地区实现本辖区的减排任务,则不仅有助于降低总体减排成本,更有助于激励减排成本低的区域进行更多的减排。而依据受益者支付的原则进行区域补偿就是最重要的支持性政策和制度安排。这对类似京津冀这样的经济发展和技术水平、环境容量、产业结构各异的区域尤为重要。受益者支付原则特别适用于“受益者有强烈的环境质量改善愿望、各方之间经济发展水平存在差异”的情况。
3.4建立区域大气污染防治基金,促进区域大气污染防治的效率和公平
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