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(5)仅以重大活动举办作为契机应对区域大气污染,可能导致过份依赖临时性的措施,而忽视长效机制的建设,不利于区域大气污染防治效果的持续性。针对奥运会、APEC这样的历史性盛会而建立起来的区域联防联控机制虽然具有重要的标本意义,但毕竟存在时间和地域方面的局限性。在大型会展过后临时性控制方案的解除甚至可能导致大气污染的回升。有必要借助相关经验,构建长期的区域大气环境管理制度,以便从制度上突破运动式或实效性的大气污染治理方式。
(6)在区域大气污染防控体系实践过程中,需要实现科学支撑与政府部门工作的有效对接。大气污染防治战略制定及决策过程依赖于对大气污染的产生及影响的科学认知。监测、预警、源清单、空气传输模拟以及污染发生和影响机制的科学研究对政策制定是不可或缺的决策基础。需要建立科研支撑体系与政府相关部门有效对接和密切互信的合作关系。从目前国内城市群应付大气复合污染的整体情况来看,对于混合性及氧化型大气污染的区域性特征,以及区域内各地相互影响机制乃至影响效应和防控措施的有效性等的科研成果和共识仍严重缺乏。以经济联系与合作为依托,基于科学认知基础的区域大气污染防控体系构建是中国现阶段应对区域大气复合污染亟需解决的问题。
(7)区域管理有助于整合/协调不同主体的责权利,提升大气污染治理的效率和公平性。区域环境管理与合作有助于从区域的角度出发解决污染问题以及由于跨界污染引发的利益冲突、纠纷;从区域整体的角度确定目标、制定规划、确定行动方案并从整体上协调,有助于制定和实施最小成本的污染控制战略、促进环保投资的效益最大化。不仅如此,由于在区域管理制度安排下,可以同时考虑合作与补偿,从而能够为各相关利益方提供切实的激励,有利于促进区域内的污染治理。区域环境管理与跨地区合作的另一个优势在于能够整合多方信息,在一个共同框架之下进行科学研究合作与技术推广,一方面有利于成本节约,另一方面有利于科学认识基础的共同加强。从区域空气质量改善的达标成本节约角度来说,区域整合控制策略的成本有效性远高于属地控制,这种成本节约一方面来自各地污染减排的边际成本差异,另一方面来自各地区污染源对区域空气质量影响的差异。以北京大学环境经济学与政策小组的研究为例,为达到北京市拟定的大气环境质量目标(近地面臭氧浓度控制),基于区域控制情景的费用有效性远高于属地控制情景。在属地控制情景下,京津冀区域臭氧浓度降低到196.7μg/m3(国家二级臭氧浓度标准为200μg/m3)的达标成本为20.46亿元,而在区域控制情景下的达标成本仅为5.72亿元,相差近4倍。随着控制目标不断严格(从218μg/m3下降到163μg/m3),区域控制策略可以节约的累积成本将不断增加。
2 区域大气环境质量管理的若干问题
2.1概念界定:跨界污染与区域环境管理
区域环境管理的提出与制度建立主要是服务于区域污染控制与跨界污染纠纷问题的解决。某一行政区划单位境内的空气污染、水污染、辐射污染和一定程度上的土地污染都可能超越行政区划的边界,影响其他行政区划单位,上述污染造成的环境问题均是区域性的。这里的跨界污染是指污染物物理意义上的跨界,而不包括由于资源消耗型产品的贸易、废弃物转移和污染工业的转移造成的污染跨界转移。属于同一“环境区域”,如水流域和“空气域”(airbasin)的行政区域之间跨界污染问题可能是单边性的,如两个行政区域是单一地由一方扮演“接收者”另一方扮演“排放者”,也可能是各个行政区划同时扮演两种角色,这使得区域内的环境管理十分困难,无论是接收者还是排放者都很难独立解决跨界污染问题。首先,排放者可能会不考虑污染接收者的影响而拒绝支付巨大成本来治理界内的污染排放;其次,接收者可能无法获得对排放者境内的污染源进行管制或政策执行的权限,使得无法对排放者的排放行为进行约束,通常情况下,跨界污染会直接导致各行政区之间的环境纠纷。
区域环境管理有广义和狭义的两种内涵。狭义地讲,区域环境管理指的是一种正式的环境管理制度安排,即在区域的尺度上建立起统一的管理机构,对区域内的环境问题进行全面的管理,包括单一环境问题以及复合污染问题。广义地讲,区域环境管理这个概念则可以涵盖正式的区域环境管理制度和区域合作两种方式。
2.2功能界定:区域环境管理合作目标与内容
跨界污染本身的问题不是“跨界”而是“界”。跨地区环境管理合作机制需要解决的是因人为设定的行政区划和管理机构设置将环境的区域一体性破坏而衍生出的区域环境管理问题。因而,归根结底要通过调整与变革制度来解决区域污染问题,而不是单纯的区域污染治理。
区域管理范畴应该在区域环境管理立法的基础上,包括区域范围内的总体环境目标和环境质量标准制定,实现基于环境绩效和经济贡献结合考虑的排放指标与治理责任和减排任务分配,区域范围内的信息沟通和科学研究,协调解决跨界污染问题,应对突发环境事件,并在整体范围内实现有效的排放总量控制与环境质量保障。
2.3主体界定:区域环境管理范围
区域环境管理首先涉及区域的划定。区域管理或跨地区合作主体由区域内的“地方”组成,通常为独立的行政区划如省份或城市,不同的地方根据经济合作纽带关系、地理区位关系、污染问题分布关系等因素组合成区域。针对区域空气污染问题,列举以下两种划分方式:区域划分可根据特定污染问题的区域特征来设置,如美国最初的臭氧传输委员会(OzoneTransprot Commission,OTC)控制区包括臭氧污染严重的缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚地区。另外,也可以按照环境地理特征,如大气流动规律来划分区域。美国根据空气流动特征将大气流域作为区域管理单位的一个划分标准,将全国划分为若干个空气“空气域”进行管理,如南加州海岸区大气域。
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