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资源型城市的可持续发展事关我国能源资源安全、城镇化和“五位一体”建设布局,对“两个一百年”目标的顺利实现及民族复兴具有重要的战略意义及深远影响。当前,我国资源型城市数量众多,资源开发处于不同阶段,经济社会发展水平差异较大,面临的矛盾和问题不尽相同,因此,对资源型城市实行分类引导、差别发展的原则,以明确各类城市的发展方向和重点任务。这里,针对我国资源型城市经济转型、生态重建与可持续发展,就土地利用方面提出以下七类28条差别化政策体系。
在提高利用效率基础上重点保障资源型城市转型发展的土地需求
(一)实行灵活土地供应政策保障资源型城市转型发展土地需求
我国资源型城市多数建成区面积小、形态差、功能不合理、土地质量差,尚有“7000万平方米棚户区需要改造,约14万公顷沉陷区需要治理”。不管是成长型、成熟型、衰退型还是再生型城市,其转型和可持续发展,都需要灵活的土地供应政策,保障和促进城市的均衡发展和再城镇化。
(二)加大中西部地区和东北资源型城市城镇化建设土地政策支持力度
在中西部和东北有条件的地区,依靠市场力量和国家规划引导,逐步发展形成若干城市群,成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极,推动国土空间均衡开发。对处于这些城市群的资源型城市,适当加大土地供应。同时,建立用地指标分配与人口市民化、人口总量相挂钩的机制,促进资源型城市农业转移人口市民化,对其中的城市重大基础设施建设加强用地保障。
(三)不走老路弯路,统筹新兴资源型城镇向特色综合城镇发展
我国中西部地区,大量能源、矿产资源的开发又将催生一批新兴矿业城镇。应当总结经验,统筹考虑,不走过去的老路、弯路,在“矿地”兴起的同时,综合考虑其他中心地的发展及基础设施、生态建设。根据当地的实际情况,鼓励发展资源型产业之外的其他产业及第三产业,鼓励发展资源型循环经济。有条件的地方,鼓励发展特色资源型城镇,并在用地上给予全面保障。
(四)探索规划定期修编机制,做好相关规划衔接
做好土地利用总体规划修编与城镇规划、矿产资源规划及各专项规划有效衔接。
促进资源型城市城乡一体化发展的土地差别化政策
健全城乡发展一体化的体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程。除传统城市城乡一体化发展涉及的土地确权登记、征地制度改革、建立城乡统一建设用地市场等相关内容外,资源型城市城乡一体化发展内容还包括矿区生态环境和污染土地治理、和谐矿区建设、工矿废弃地复垦、建设用地增减挂钩等方面。
(五)整合规范全面推广现有土地节约集约利用政策工具
一是考虑到资源型城市工矿废弃地和农村建设用地规模都很大,建议国土资源部全面总结相关政策试点的经验教训,整合相关政策工具,在资源型城市全面推广使用。即整合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦、低效地再利用、露天采矿用地改革试点等政策工具,在资源型城市全面推广应用。
二是做好规划控制、简政放权。
三是创新政策工具控制指标管理。
四是对生态移民、扶贫移民、塌陷区移民项目,按照“规划统筹、规模控制、城乡互动、保护权益”的原则,探索城乡建设用地增减挂钩新模式,在搬迁区域合理安排增减挂钩项目区,腾出的农村建设用地首先复垦为耕地,在优先满足被拆迁区移民安置和发展用地需求的前提下,将节约的建设用地指标在市域内安排使用,并将土地出让增值收益全额返还被拆迁区,促进生态保护和安全防治。
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