【探讨】泉州水资源保护补偿机制存在的不足

福建省泉州市水系发达，境内有晋江、洛阳江等河流，是福建省经济最发达地区之一，水资源对于区域可持续发展尤其重要。泉州市委、市政府高度重视水资源利用与保护工作，泉州市各级环保部门都把水资源保护作为日常工作重点之一。

为保护流域水资源，福建省、泉州市先后出台了一系列政策措施。泉州市还在福建省率先探索建立了流域生态保护补偿机制。

补偿机制的基本情况

一是补偿资金筹集。2005年，泉州市政府出台《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿管理暂行规定》、《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理实施细则》。根据规定，泉州市本级财政固定投入500万元、下游受益县(市、区)按用水量比例等因素合理分摊，每年筹集2000万元，5年筹集1亿元，让受益地区、受益者向水资源保护区、流域上游提供生态保护经济补偿。资金主要用于上游地区政府组织实施水资源保护建设项目，重点项目主要包括：环境基础设施建设、农村面源污染治理、生态环境保护、重点饮用水水源保护等项目。

2014年，按照泉州市政府出台的《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理规定》，补偿资金从2010年每年2000万元提升到3亿元。

2010年后，补偿资金的筹集取消了泉州市级财政固定投入，修改为全部由下游受益地区按2010年晋江下游水量分配比例进行分摊。资金的使用和补偿范围也作了相应调整。如，2012年增加了以奖代补项目，全市(含下游)生态创建工作奖励补助列入补偿专项资金支出范围;2014年，把每年3亿元划分为流域保护补偿专项资金2.2亿元和扶贫资金0.8亿元两部分， 生态补偿资金按原有规定进行分配和管理，扶贫资金由市农办、市财政局牵头负责，另行制定资金管理规定。

二是补偿资金的分配。按因素切块分配。流域保护补偿专项资金的30%(2014年为40%)按流域面积、流域水质水量、年度主要污染物削减任务完成比例以及上游因子等因素切块分配给上游县(市、区)，县(市、区)环保、财政部门再分配给相应的乡镇(街道)和水资源保护项目。设置上游因子是考虑到上游生态保护和污染治理难度相对较大。为鼓励上游更好地保护生态环境、为下游提供良好的水资源，对受补偿地区中的相对上游的分配标准适当高于相对下游。

以项目形式补助。流域保护补偿专项资金的70%(2014年为60%)以项目补助形式安排。按“集中财力办大事，重点支持乡镇污水处理设施及其配套管网建设”精神，由泉州市环保局、财政局等部门联合会商，核拨给晋江、洛阳江上游地区有关县(市、区)政府组织实施的水资源保护建设项目，如环境基

础设施建设、生态环境保护、饮用水水源保护整治及面源污染治理等项目。

上游县(市、区)如果出现未按期限足额缴纳补偿专项资金、交接断面水质达不到要求、年度水资源保护任务项目完成率达不到75%、辖区流域范围内发生重大环境污染事件并造成不良影响、自筹资金落实不到位、不按规定使用专项资金等情形，暂缓或不安排补偿专项资金补助。

三是补偿机制实施效果。10年来，通过流域补偿资金的带动，上游地区共投入资金近50亿元，用于500多个整治项目，充分发挥了补偿资金在水资源保护中的“四两拨千斤”作用。根据晋江流域石砻断面水环境质量自动监测站近5年的监测结果，晋江流域石砻断面溶解氮、总磷、氨氮等7项指标常年保持在Ⅱ类水质标准以内。晋江、洛阳江上游水质总体良好，基本达到实施流域补偿机制的预期效果。

同时，流域补偿机制促进上游地区转变经济发展方式、优化调整产业结构、加强园区载体建设、推行污染行业进园区，上游地区GDP基本与下游地区保持同一增速水平，基本实现了区域经济、社会发展可持续。

补偿机制存在的不足

虽然流域生态补偿机制在协调区域可持续发展方面发挥了巨大作用，但目前也面临一些瓶颈问题。

从资金的筹集看，资金来源渠道单一。补偿资金主要依靠下游市(县、区)财政转移支付，企事业单位特别是用水大户投入、商业银行优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。

从资金的补助条件看，可能得到补偿的项目必须先列入年度实施计划、完成前期工作、自备不低于总投资额30%以上的配套资金。这在一定程度上制约了上游地区谋划、生成和实施项目的积极性。

此外，流域生态补偿机制最主要的问题是，补偿资金仅考虑到上游地区实施水资源保护项目的实际投入，或因水资源保护需要而搬迁或关停并转项目的实际损失，对于已实施或拟实施的搬迁、关停并转项目，或因受水资源保护方面的政策制约，上游地区无法引进、上马项目造成的隐性或潜在利益损失，现有补偿机制完全没有考虑到。

比如，南安县电镀企业集体搬迁至下流电镀集控区，得到了一定的搬迁、建设、安装费用补偿。但外迁后造成当地税收损失，劳动岗位丧失以及相关企业因运距加长、两地管理导致的运费及管理成本的增加，却无法得到相应补偿。再比如，上游地区禁止新建化工、电镀、制革、染料、农药、印染、酿造、蓄电池、造纸等项目，在一定程度上压缩了上游地区的经济发展空间。其中有些行业是某些地区(乡镇、街道)的传统优势产业和主要经济增长点，如永春的老醋酿造，南安仑苍、英都镇的电镀，码头、诗山镇的造纸。被禁止后，优势和经济增长点受到很大影响。

进一步完善补偿机制的建议

首先，科学制定上游地区产业准入条件。按晋江、洛阳江水环境功能分区，合理确定水资源保护目标。在确保水资源保护目标实现的前提下，科学制定上游地区产业准入条件。对现已禁止的化工、电镀、制革、染料、农药、印染、酿造、蓄电池、造纸等项目，在经严格的环评论证后，不会因项目建设导致环境功能区改变的前提下，允许其在上游非饮用水水源保护区建设。对项目建设后可能造成的污染物增加问题，通过督促当地政府实施相应的水资源保护工程、削减区域内相应的污染物得到平衡。同时，制定并完善相应的环境风险预案，加强对项目建设后的监督管理，杜绝突发性环境事故。通过适当的“放水养鱼”方式，建立“在保护中谋发展，以发展促保护”的良好机制，改善上游地区的经济发展条件，提高当地政府、企业及民间实施水资源保护的积极性和财政支付能力，减轻下游地区资金压力。

其次，建立水资源保护项目统筹制。由泉州市重点流域水环境综合整治领导小组根据水资源保护的需要和专项资金筹集情况，牵头谋划、生成上游地区年度水资源保护项目，组织开展前期工作，统筹资金安排，再交由项目所在地乡镇(街道)或采用代建制等方式推进项目实施。市整治领导小组根据项目的进展情况合理核拨相应的资金。

第三，积极开展多元化补偿方式探索。搭建受益地区和生态保护地区政府、企业、民间组织之间的协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游与下游通过自愿协商或者按照市场规则建立横向补偿关系。上游地区实施水资源保护项目减少的污染物排放量，可通过交易平台或协商的方式转让给下游地区、企业，从而把生态保护转化为实实在在的生产力。鼓励下游地区、企业通过实施水资源保护取得排污指标。下游地区、企业因经济发展需要的排污指标，可通过与上游地区协商，通过出资、代建上游地区水资源保护项目获得相应的水污染物排放指标。各种多元化补偿方式，可充分调动各方实施水资源保护的积极性。

第四，加大宣传力度，提升全社会生态补偿意识。应不断加大地方政府对本行政区域环境质量负责这一法律规定的宣传力度，促进生态保护区地方政府自觉履行生态建设和环境保护的义务和责任，确保补偿资金用于生态保护。加强对“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的环境保护原则的宣传，使生态保护受益地区积极履行“落实生态保护补偿资金”的法律责任，引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想，营造珍惜环境、保护生态的好氛围。