生态修复制度基本范畴初探-第3页-北极星环境修复网

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(二)生态修复制度与恢复原状制度的对比

生态修复制度与民法中恢复原状制度具有更高的相似性：二者皆有复原的性质，且目前立法尚未对生态修复制度有体系化规定，司法实践多援引民事恢复原状制度达到生态修复目的，更加加重二者的混淆。事实上，生态修复制度与恢复原状制度具有本质区别：

第一，救济对象不同。恢复原状以民事救济“人身或财产权利”为边界，生态修复则修复的是因生态损害而缺失的环境权。尽管自然资源、环境要素长期被视为财产，现代环境法的发展一步证明，生态环境自身的损害与由其带来的人身和财产损害是有区别的，在现代法治意义上不应当仅将其作为人类讨伐自然、满足贪欲的对象，而应实现与自然和谐共处的可持续发展之路。环境权明显区别于传统民法中的人身权和财产权，后者具有典型的私权特征，前者则以环境公共利益为目标，是“环境法所确认和保护的社会权，而非由民法确认和保护的私权”。

第二，恢复的标准不同。民事恢复原状以侵权行为或违约行为发生之前的原状为恢复终点，责任人只需将一切复原即可，一旦出现无法复原的情况(例如特定物毁损无法修理)则多以赔偿损害为替代方案。生态修复要求修复的不仅是有形的生态环境本身，更强调生态系统的功能修复和维护，这在民法财产权恢复原状的角度属于财产恢复之后的溢出效应，可见生态修复与恢复原状制度的要求不同。而且，在原有环境要素无法恢复时，可能备选的替代方案多为异地修复、功能调整等，不能因为无法修复而直接以金钱赔偿了之而无视环境功能下降的现实，否则，基于环境问题的滞后性和累积性，将酿成更大的生态危害。

第三，制度的性质不同。恢复原状在《民法通则》、《侵权责任法》等法律规范中均居于“法律责任”一章，学界对其法律责任定性也无争议。生态修复固然也作为事后补救机制见诸《水污染防治法》等法律规范的字里行间及司法实践，但环境法“预防为主”的根本宗旨更鲜明体现为在进行自然资源开发时将生态修复的义务作为开发的捆绑条件。例如前述《矿山地质环境保护规定》即将对矿产资源的修复义务作为采矿权申请人申请采矿许可证的要件之一;又如，污染土壤的再开发过程中，对污染土壤进行环境风险评估和污染修复是进行土壤开发再利用的前提。

除此之外，生态修复制度与恢复原状制度在救济途径、救济的利益和范围等方面都存在明显差别，二者不能混为一谈，司法实践借“恢复原状”之名行“生态修复”之实的做法是现有立法未明确规定生态修复制度的无奈之举。

五、生态修复制度的义务主体

“社会制度的运行目的在于将人们组织起来，实现有序的生活状态，并在实践生活中就产生的利益和负担进行分配。”生态修复之所以需要制度化，在于通过法律规则为相关主体厘清义务和权利范畴，其中如何合理分配不同社会主体有关生态修复的义务是整个制度的着力点，也是最大的难点。生态修复既包括第一环境问题的生态修复问题(例如灾后生态修复)，又包括第二环境问题的生态修复义务，而第二环境问题所达致的生态修复责任又涉及到环境污染场地生态修复与非环境污染(生态退化、生态破坏)生态修复责任，涉及的主体群落十分庞大。如何能够更清晰地构建其主体框架、进一步明确各自的法律义务与责任?笔者认为应当严格恪守“受益者负担”原则，在具体制度中进行细化规定。

生态修复义务分为环境污染修复义务和非环境污染修复义务，相应的修复义务主体也不同。环境污染修复的义务主体相对清楚确定。“污染者负担”原则已是普遍接受的环境法原则之一，污染者必须对已造成的污染后果承担治理、恢复、修整义务。新修订的《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。此处虽未具体规定污染者(企业事业单位和其他生产经营者)对环境污染及生态破坏应以何种方式承担责任，但就其责任主体的规定十分明确。除此原则性规定之外，现有地方法律法规清楚厘定环境污染的修复义务主体，例如，《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法(试行)》将修复义务人定位为“土地使用权所有人”，我国台湾地区《土壤及地下水污染整治法》将“整治复育义务”归于“污染行为人”、“污染土地关系人”和“土地开发行为人”，其他地方法律法规也有相同的义务主体定位。除了明确的污染者之外，“土地使用权所有人”、“污染土地关系人”等，其实是对义务主体的进一步细化规定，以土地要素(往往比污染行为更易确定)为横坐标、以使用权(可以法律凭证为基准)为纵坐标，更能准确定位义务主体而避免相互推诿。因此，在探寻“谁来修复”的问题上现有立法资源及相应的学术研究都不存在争议。

非环境污染修复义务，即生态退化(如土地盐碱化、沙漠化)、生态破坏(如突发环境事件造成的生态平衡的破坏)等并非由于污染行为造成的生态失衡之修复义务。此类生态失衡问题往往涉及中观、甚至宏观环境利益和其他社会利益关联。非环境污染修复义务源于过度性、破坏性开发利用自然资源以及自然灾害。对于能够明确开发者的情形，无疑“受益者负担”原则要求开发者对生态失衡承担修复义务。以矿业资源开发为例，《矿产资源法》规定开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费，财政部、国土资源部、原环保总局联合发布的《关于建立矿山地质环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》、国土资源部颁发的《矿山地质环境保护规定》等部委规章，均以采矿人(即矿产资源开发人)作为矿山地质生态恢复的义务主体，通过缴纳矿山地质环境治理恢复保证金承担生态修复义务。因自然资源开发行为导致的生态失衡义务主体指向明确，以资源开发利益所有为引线确定生态修复义务主体。一些实际案例中，不乏存在开发者无法确定或无法及时确定造成该生态失衡问题的直接责任主体的情况，为保证生态问题不至因长期拖延或主体不明而进一步加剧恶化，政府作为公共利益代表应承担“垫付式”生态修复义务，并明确政府的追索权，对于能够确定直接责任主体的情况，允许政府通过行政或者司法程序要求直接责任人最终承担生态修复的义务或者成本。而诸如地震、海啸等原生环境问题，虽然无人受益于天灾，但灾后尽快实现生态恢复与重建，是重塑公众生态利益及其他社会利益的需要，公众作为受益者为此类生态破坏承担修复义务。根据“社会契约”理论或“公共委托”理论，政府作为公共利益受托人行使全体公民权利让渡的公共事务管理权，责无旁贷地应承担灾后生态恢复、修整、重建义务，促成生态系统的良性演替。

原标题：生态修复制度基本范畴初探

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