PPP立法：协调完善合二为一-北极星环保网

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自十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，蛰伏多年的PPP模式以全新姿态强势回归，迎来了新一轮的发展高潮。据财政部综合信息平台的最新消息，入库项目已有7704个,投资需求高达8.8万亿，涵盖市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发等19个行业。但是项目的落地情况却不容乐观，据统计，入库项目的签约率仅为5%，其中78%的项目尚处于识别阶段，落地难已成为业界人士的共识。究其原因，除了 PPP项目投资大、周期长、利润低等内在属性外，我国尚无关于PPP的统一法律法规出台也是制约项目落地的主要原因。

一、现状：PPP上位法体系未建立，下位法重复冲突

目前，在各部委的大力支持下，在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系的指引下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但是较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突，令PPP项目在执行过程中无所适从，严重制约了PPP的发展。

1上位法体系未建立

当前，我国的PPP立法工作由财政部和发改委两部门分别主导，正在紧锣密鼓地推进。国外很多PPP unit在财政口，因为国外财政部有预算和战略规划功能，且对项目有指导功能，但中国战略功能在发改委，项目备核审批多在发改委。而PPP项目本身需要和规划项目绑定，也需要政府预算管理，所以需要发改委和财政部共同推进。PPP法和Concession由此产生。

据悉，财政部已率先完成《中国人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》(简称为《PPP法(征求意见稿)》)的意见征集，标志着财政部主导的PPP 立法已进入一个新的阶段，发布也即将提上日程。同时，发改委也不甘示弱，于2014年2月启动被视为“PPP领域的基本法律制度”的特许经营立法，其征求意见稿已经历了八次修改，近日，发改委组织召开立法工作领导小组第一次会议，表示要进一步加强与世行、亚行及有关国家的合作，强化外脑支撑，借助专家团组，开展专题研究，对立法草案进行论证，部署加快推进特许经营立法，争取今年三季度上报国务院。另外，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照急用先行原则，早在2015年4月，发改委联合财政部、住建部、交通部、水利部、央行联合发布《基础设施和公共事业特许经营管理办法》(简称为《特许经营管理办法》)，为特许经营发展提供了基本制度框架，规范特许经营项目操作。

2下位法重复冲突

在上位法体系未建立、PPP项目亟待推进的背景下，各部门纷纷出台规章制度指导PPP项目操作，据不完全统计，自十八届三中全会以来，各部门出台的政策数目分别为：国务院13部、财政部34部、发改委20部、行业部委12部(其中9部为联合发文，仅有3部是单独发文)、金融机构3部、地方政府61部。

现有法规多为部门规章，缺乏针对性和系统性，如关于PPP合同管理，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布《PPP项目合同指南》，发改委出台《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，二者差异不太显著，存在重复劳动之嫌。

而且，各部门法规之间存在冲突，难以有效衔接。如财政部和发改委对PPP项目前期论证的要求不同，财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南》明确规定“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”，并出台了明确的物有所值评价和财政承受能力论证细则。但发改委对此并无硬性要求。

上位法的缺失使PPP项目操作无法可依，难以运作。下位法的重复徒增学习成本，矛盾的法规令项目参与方无所适从，难以抉择。所以，上位法体系未建立、下位法重复矛盾等问题是阻碍项目落地的元凶，必须尽快予以解决，保障PPP项目顺利推进。

二、问题：争议不断，财政部和发改委“打架”

从发文数量上可以看出，财政部和发改委是PPP的绝对主导部门，然而二者推进PPP 的出发点不尽相同，财政部主要是为了控制地方债务规模，防范财政风险，强调PPP 项目的质量;而发改委的初衷创新投融资体制，实现“稳增长、促改革”，关注PPP 项目的数量和推进的速度。鉴于以上不同的立场，财政部和发改委在PPP的立法过程中面临着较大的分歧，两部门“打架”的现象时常发生。下面将对财政部公开的《PPP法(征求意见稿)》和发改委主导六部门联合发布的《特许经营管理办法》这两部法律层级较高的法规进行对比分析，列示其中的不同之处。

原标题：【PPP热点关注】PPP立法：协调完善，合二为一

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